Вторник, 28 Май 2013 21:30

Закон о материнском капитале: три года спустя. Иронический комментарий

  • Автор(ы): Костылева Н.В., Костылев В.М.
  • Информация об авторе(ах): Костылева Наталья Викторовна, нотариус г. Благовещенска (Башкирия). Костылев Владимир Михайлович, кандидат юридических наук.
  • Информация о публикации: Костылева Н.В., Костылев В.М. Закон о материнском капитале: три года спустя. Иронический комментарий // Нотариус. 2011. N 4. С. 36 - 42.

Статья посвящена особенностям конструкции и формулировкам Федерального закона от 29 декабря 2006 г. N 256-ФЗ "О дополнительных мерах государственной поддержки семей, имеющих детей" (с изменениями от 23 июля, 25 декабря 2008 г., 28 июля, 29 декабря 2010 г.), которые, по мнению авторов, являются неудачными или спорными.

Известный юморист как-то заметил, что без демографического взрыва Россия не выживет. Видимо, к такому же выводу пришел и наш Президент (на то время В.В. Путин), который 10 мая 2006 г. в своем Послании предложил некий комплекс мер для обеспечения роста рождаемости в стране. По мнению Президента, "государство... обязано поддержать женщину, принявшую решение родить второго ребенка...", ибо она "на долгое время выбывает из трудовой деятельности, теряя свою квалификацию...".
Идеология законопроекта, который Президент поручил (по-иному не скажешь) депутатам принять, как и его понятийный аппарат, обозначены уже в самом Послании: наименование материальной помощи - материнский капитал; его адресат - женщина, родившая второго ребенка; размер материальной помощи - 250 тыс. рублей; его возможное использование: улучшение жилищных условий, получение образования ребенком (детьми), формирование для женщины накопительной части трудовой пенсии; отложенный характер материальной помощи - не ранее чем через 3 года после рождения второго ребенка (своего рода испытательный срок для мамочки); действие Закона во времени - десять лет, начиная с 1 января 2007 г.
Последнее обстоятельство говорит о том, что главной целью предложенных мер является обеспечение демографического действа именно взрывного характера: под них подпадали лишь женщины, родившие не менее чем второго ребенка не ранее 1 января 2007 г. и не позже 31 декабря 2016 г.
Реализация законотворческой инициативы Президента была доверена Правительству РФ. Проект Закона сравнительно быстро, 14 октября 2006 г., поступил в Государственную Думу. Здесь, в отличие от огромного числа других законопроектов, которые пылятся в Думе даже не годами, а десятилетиями, ему была уготована "зеленая улица": 17 ноября 2006 г. его приняли в первом чтении, 20 декабря - во втором, а уже 22 декабря - в третьем. Через пять дней он был одобрен Советом Федерации, еще через день, 29 декабря 2006 г., подписан Президентом РФ, а в последний день года опубликован в "Российской газете".
Так и слышится невысказанное: "Уфф! Успели! Поручение Президента выполнено!".
Насколько успешно - вопрос другой. Спустя три года на этот вопрос уже можно ответить: не очень успешно. Даже очень неуспешно. Главное свидетельство тому - факт, что за три года в этот Закон вносили изменения и дополнения аж четыре раза (практика для нашего законодателя, к сожалению, обычная). Исправлять законотворческий брачок пришлось, похоже, на второй или третий день после принятия Закона, потому что законопроект "О внесении изменений в Федеральный закон "О дополнительных мерах..." появился уже спустя пять месяцев. Но ведь начинал-то готовиться загодя.
Сегодня мы прокомментируем Федеральный закон от 29 декабря 2006 г. N 256-ФЗ "О дополнительных мерах государственной поддержки семей, имеющих детей" (далее - Закон) в редакции, действующей с 1 января текущего года, т.е. уже с теми поправками, которые были внесены за последние три года.
Начнем с основного понятия этого законодательного акта, каковым является "материнский (семейный) капитал" (ст. 2 Закона). Последнее словосочетание, являющееся составным, почему-то претендует на то, что в какой-то ситуации (именно той, которая предусмотрена в комментируемом Законе) понятие "материнский капитал" может быть равнозначным "семейному капиталу". Кстати, "семейный капитал" в Послании Президента отсутствовал, из чего вроде бы должен следовать вывод, что разработчик законопроекта (Правительство РФ) уточнил Президента России, однако политические реалии России последних лет едва ли позволяют согласиться с этим заключением: любая новелла разработчика законопроекта не могла не быть согласована с его инициатором. Очевидно, кто-то из них (разработчик законопроекта или его инициатор) почему-то счел, что в какой-то ситуации эти словосочетания все же равнозначны.
Однако согласиться с этим трудно. Конечно, по нормам Закона владельцем материнского (семейного) капитала может быть не только мать (женщина), но и отец (мужчина), и дети. Права матери на распоряжение этим "капиталом" Законом существенно ограничены в пользу других членов ее семьи. Но едва ли эти обстоятельства могут служить основанием для признания двух анализируемых понятий аутентичными хоть в какой-то мыслимой ситуации. По ходу нашего комментария этот вывод, надеемся, станет очевидным.
В соответствии со ст. 3 Закона право на получение материнского сертификата имеет мать, являющаяся гражданкой России, родившая или усыновившая второго ребенка (тоже гражданина России) начиная с 1 января 2007 г. Сумма материнского капитала (250 тыс. руб., сейчас она выражена более внушительной цифрой, но с учетом инфляции равна стартовой) не бог весть какая по своей величине, но молодые семьи традиционно перманентно остро нуждаются в деньгах. Представьте себе досаду матери, родившей второго ребенка за год, за месяц, да даже за день до этой даты! Еще памятны душераздирающие описания переживаний этих матерей в прессе начала 2007 г. Натурально в ход были пущены разнообразные средства, чтобы ребенок считался родившимся или даже реально родился именно в эту заветную дату. Любопытно бы ознакомиться со статистикой рождений 1 января 2007 г. Едва ли мы ошибемся, если предположим, что число рождений в этот день зафиксировано намного больше, чем, скажем, 31 декабря 2006 г., или 1 января прошлых или следующих лет. Многие авторы справедливо отмечают, что "подобное положение явно противоречит конституционному принципу о равенстве прав и свобод человека и гражданина..." <1>.
--------------------------------
<1> Петров М.И. Комментарий к Федеральному закону от 29 декабря 2006 г. N 256-ФЗ "О дополнительных мерах государственной поддержки семей, имеющих детей" (постатейный). М.: Юстицинформ, 2009. Цит. по: СПС "Гарант".

Впрочем, в качестве утешения (судите сами, насколько эффективного) далее этим матерям сообщается, что если они все же родят еще одного ребенка (третьего, четвертого и т.д.), они один раз смогут-таки воспользоваться материнским капиталом.
Материнским (в этой ситуации уже не совсем материнским) капиталом могут воспользоваться и мужчины в случаях, когда они: а) являются единственными усыновителями второго, третьего ребенка или последующих детей, если они ранее не воспользовались правом на этот капитал и если решение суда об усыновлении вступило в законную силу начиная с 1 января 2007 г.; б) мать ребенка, в связи с рождением которого возникло право на материнский капитал, умерла (объявлена умершей) или лишена родительских прав, или отменено решение об усыновлении этого (т.е. второго) ребенка.
Наконец, в тех случаях, когда по тем же причинам не могли получить материнский капитал не только мать, но и отец, его получают в равных долях все дети этих родителей.
Заметим в скобках, что эта норма (ст. 3) - одна из самых неудачных в законодательном акте. Прежде всего она не только громоздка сама по себе, но по своей конструкции создает представление претендующей на исчерпывающее перечисление оснований для признания прав на материнский капитал или отсутствие прав на оный. Здесь при установлении границ между понятиями "материнский капитал" и "семейный капитал" трудно уловить даже логику законодателя. Скажем, часть 2 этой нормы декларирует: "При возникновении права на дополнительные меры государственной поддержки лиц, указанных в части 1 настоящей статьи, не учитываются... усыновленные дети, которые на момент усыновления являлись пасынками или падчерицами данных лиц". Вам не кажется это правило несколько странным? Скажем, женщина вне брака или в браке с одним лицом родила одного, двух, трех (для наглядности) детей, а потом вышла замуж за другого и родила ребенка уже от него после 1 января 2007 г., а сей последний до того или после того усыновил предыдущих ее детей. Выходит, после смерти (лишения родительских прав и т.д.) матери он уже не имеет прав на материнский капитал?
Согласно части 3 этой статьи "право женщин... на дополнительные меры государственной поддержки прекращается и возникает у отца (усыновителя) ребенка... в случаях... лишения родительских прав в отношении ребенка, в связи с рождением которого возникло право на дополнительные меры государственной поддержки...". Выходит, лишение родительских прав в отношении первых своих детей значения не имеет?
Нет ответа и на вопрос, кто имеет право на материнский капитал в тех случаях, когда мать родительских прав не лишена, но по условиям развода дети остаются на попечении отца, а не матери.
Тяжеловесные и невнятные формулировки ст. 3 анализируемого Закона рождают (или провоцируют) множество и других вопросов.
В своем Послании Президент России отметил: "...для реализации всего вышеназванного плана потребуется большая работа и просто огромные деньги". Деньги, действительно, потребуются немалые. Но открытым остается вопрос, в какую сумму выльется "большая работа", порученная для реализации этих предложений Пенсионному фонду РФ (кстати, а почему именно ему, а не, скажем, органам социальной защиты? Не потому ли, что аппарат Пенсионного фонда существенно больше, и в большей степени "заточен" на контрольные функции?). Ведение федерального регистра лиц, имеющих право на дополнительные меры государственной поддержки, предусмотренного ст. 4 комментируемого Закона, а также изготовление и процедура выдачи государственного сертификата на материнский (семейный) капитал (ст. 5 Закона), обеспечение порядка его обналичивания потребовали создания множества подзаконных нормативных актов, учреждения немалого числа чиновничьих должностей, обеспечения их рабочими местами, должностными окладами, надбавками, премиальными и т.д. В соответствии с законом С. Паркинсона: "Работа растет, стремясь полностью занять все время, имеющееся для ее завершения; важность и сложность задания, подлежащего выполнению, воспринимаются прямо пропорциональными времени, которое отведено на его завершение". Если на "материнский капитал" направить работников Пенсионного фонда в 15 раз больше, чем задействовано сейчас, все они будут работать еще более "напряженно", чем сейчас. На горе молодым мамам.
Не нужно быть пророком, чтобы предположить: без средств, запланированных комментируемым Законом на администрирование, связанное с материнским капиталом (даже поручение этого администрирования не Пенсионному фонду, а, скажем, тем же органам социальной защиты), его общая сумма, установленная ст. 6 комментируемого Закона, могла быть намного большей. Проверить это едва ли сможем, так как в соответствии с ч. 3 ст. 9 комментируемого Закона эти расходы учитываются в общем объеме расходов бюджета Пенсионного фонда РФ в составе расходов на содержание органов Пенсионного фонда. То есть они растворены в общем котле.
Снизить расходы на администрирование и за счет этого повысить общую сумму материнского капитала можно множеством и других способов. Например, отказаться от сертификата на этот капитал. Ну к чему он вообще по большому счету? Более чем достаточно банального списочного учета владельцев этого материнского капитала.
Статья 7 комментируемого Закона устанавливает, что лица, получившие сертификат, могут распоряжаться средствами материнского (семейного) капитала в полном объеме либо по частям по следующим направлениям: 1) улучшение жилищных условий; 2) получение образования ребенком (детьми); 3) формирование накопительной части трудовой пенсии. Последнее - только для женщин. Что было бы, в общем-то, вполне логично, если бы этот капитал именовать только материнским. Права как отцов детей, так и самих детей на этот капитал, возникшие по основаниям, указанным в ст. 3 Закона, совершенно очевидно производны от прав матерей, поэтому и в этом случае он (капитал) вправе именоваться материнским. Признаки "семейного" этому капиталу приданы главным образом ограничениями, указанными в ст. 10 этого Закона.
Часть 6 ст. 7 Закона в качестве общего правила устанавливает возможность распоряжения материнским капиталом "в любое время по истечении трех лет со дня рождения (усыновления) второго, третьего ребенка или последующих детей". Это, как уже говорилось, попытка установления своего рода "испытательного срока" для матерей. Как очень скоро показала практика, использование материнского капитала на получение детьми образования и на формирование накопительной части трудовой пенсии для молодых женщин показались малопривлекательными, подавляющее большинство матерей, разумеется, решили использовать эти деньги для улучшения жилищных условий. В самом деле, возможность получить от государства хоть какие-то деньги для улучшения жилищных условий - это единственный способ если не достичь поставленной цели улучшения демографической ситуации, то хотя бы попробовать это сделать.
Уже в следующей редакции комментируемого Закона в его ст. 7 появился дополнительный пункт: "6.1. Заявление о распоряжении может быть подано в любое время со дня рождения (усыновления) второго, третьего ребенка или последующих детей в случае необходимости использования средств (части средств) материнского (семейного) капитала на погашение основного долга и уплаты процентов по кредитам или займам на приобретение (строительство) жилого помещения, включая ипотечные кредиты, предоставленным гражданам по кредитному договору (договору займа), заключенному с организацией, в том числе кредитной организацией". Само собой, возможность использования материнского капитала после этого стала рассматриваться в основном и главным образом для этих целей.
Мы не претендуем на исчерпывающий характер анализа всех особенностей комментируемого Закона, поэтому дальнейшее изложение ограничим рассмотрением его ст. 10, посвященной порядку направления средств материнского (семейного) капитала на улучшение жилищных условий. Отметим лишь показательный для всего текста вычурный способ изложения Закона, крайний случай которого законодатель продемонстрировал в ч. 2 ст. 8: "В удовлетворении заявления о распоряжении может быть отказано в случае... указания в заявлении о распоряжении направления использования средств (части средств) материнского (семейного) капитала, не предусмотренного настоящим Федеральным законом". Каково? Попробуйте определить, где здесь сказуемое (сиречь предикат нормативного суждения)?
Итак, ст. 10 Закона посвящена самому важному для молодых семей - порядку использования средств материнского капитала для улучшения жилищных условий. Поправки в нее вносились все четыре раза, и метаморфозы ее были очень существенными.
Уже в первоначальной редакции ст. 10 Закона законодатель предписал, что жилое помещение, приобретенное с использованием средств (части средств) материнского (семейного) капитала, должно быть оформлено в общую собственность родителей, детей (в том числе первого, второго, третьего ребенка и последующих детей) с определением размера долей по соглашению. Первое, на что наталкиваешься при анализе этой нормы, это его последний термин - "соглашение". Между кем и кем должно быть это "соглашение" (взаимная договоренность)? Между супругами (родителями), между всеми членами семьи, в которую входит владелец материнского сертификата, между этим владельцем материнского сертификата (или титульным владельцем жилого помещения) и неким государственным или муниципальным органом? Непонятно. Элементарная логика призывает, чтобы взаимная договоренность существовала только и только между членами семьи владельца материнского капитала... Но каковы пределы этой договоренности? Может ли она долю в праве собственности на жилое помещение ребенка установить в размере 1/1000, 1/10000 или 1/100000? Или эти доли могут быть только и только равными?
До 2 августа 2010 г. приобретаемое с использованием материнского капитала жилое помещение должно было оформляться не только на родителей и их детей, но и на "иных совместно проживающих с ними членов семьи". Реалии нашей нормативной базы таковы, что употребляемые в ней понятия многозначны (что для живой речи вполне естественно), единого для всей этой нормативной базы термина "семья" не существует, в разных законодательных актах явно или неявно он определяется по-разному. Скажем, молодые муж, его жена и двое их детей живут у бабушки одного из супругов, совершенно естественно ведут общее с ней хозяйство... И ее они должны включать в число собственников приобретаемого жилого помещения? Вроде бы нонсенс, а какое поле для разницы в толкованиях. И для произвола чиновников тоже.


Оставить комментарий




TPL_TPL_FIELD_SCROLL