Понедельник, 22 Апрель 2013 00:00

Соотношение частного и публичного при регулировании права на землю в Республике Беларусь, Российской Федерации и Украине

  • Автор(ы): Касьянчик А.И.
  • Информация о публикации: Касьянчик А.И. Соотношение частного и публичного при регулировании права на землю в Республике Беларусь, Российской Федерации и Украине // Публично-правовые исследования (электронный журнал). 2012. N 3. С. 118 - 150.

Земельные ресурсы являются основой жизнедеятельности и процветания государства. Земля характеризуется незаменимостью, неисчерпаемостью, ограниченностью в пространстве, она является территориальным базисом для размещения других объектов недвижимого имущества.
Рынок земли эффективно функционирует даже в кризисный период, что обусловлено неизменно высокой рыночной стоимостью земельных ресурсов и привлекательностью земли как инвестиционного объекта.
Земля - комплексное понятие и рассматривается как природный ресурс, охраняемый нормами земельного права, и как недвижимая вещь, предмет гражданско-правового регулирования. Именно поэтому земля выступает объектом публичных и частных правоотношений.
Однако анализ действующего законодательства Республики Беларусь, Российской Федерации и Украины позволяет выявить ряд пробелов, коллизий, неточностей в регулировании общественных отношений, складывающихся в процессе возникновения, изменения и прекращения вещных прав на землю, что обусловливает необходимость внесения соответствующих изменений и дополнений в нормативные правовые акты.

Земельный участок как объект публичных и частных правоотношений

Деление права на публичное и частное имеет значение не столько классификационное, сколько концептуальное. Оно касается самих основ права, его места и роли в жизни людей, его определяющих ценностей. Публичное и частное право представляют собой не отрасли, а целые сферы, зоны права (суперотрасли) [2. С. 443].
В основу отраслевого деления в первую очередь положен предмет и метод правового регулирования, в то время как к критериям деления права на публичное и частное авторы также относят характер правовых норм, различие положения субъектов правоотношения (формальный критерий) и содержания регулируемых отношений (материальный критерий) [11. С. 10 - 11].
Таким образом, отраслевое деление и деление права на публичное и частное не в полном объеме соответствуют друг другу, что объясняет отягощение элементами публичного и частного права различных правовых отраслей [11. С. 12 - 13].
Проникновение элементов публично-правового регулирования в частное право не приводит к утрате значения традиционного разделения права на частное и публичное и не свидетельствует о появлении в системе права комплексных правовых отраслей [9. С. 9].
На наш взгляд, земельное право имеет частноправовой характер, хотя и отягощенный элементами публично-правового регулирования, что в первую очередь обусловлено спецификой объекта земельных правоотношений.
В теории права под объектом правовых отношений понимают те материальные и духовные блага, которые удовлетворяют интересы управомоченной стороны правоотношений [29. С. 382]. Это те явления (предметы) окружающего нас мира, на которые направлены субъективные юридические права и обязанности. Кроме того, объект правоотношения и объект (предмет) правового регулирования не идентичные понятия. Так, объектом (предметом) правового регулирования являются общественные отношения, на которые воздействует право [3. С. 153 - 154].
Объектами земельных отношений в соответствии с ч. 1 ст. 3 Кодекса Республики Беларусь о земле (далее - КоЗ Республики Беларусь) являются земля (земли), земельные участки, права на земельные участки, ограничения (обременения) прав на земельные участки, в том числе земельные сервитуты.
В соответствии с ч. 1 ст. 6 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК Российской Федерации) объектами земельных отношений являются земля как природный объект и природный ресурс, земельные участки и части земельных участков.
Согласно ч. 3 ст. 2 Земельного кодекса Украины (далее - ЗК Украины) объектами земельных отношений являются земли в пределах территории Украины, земельные участки и права на них, в том числе на земельные доли (паи).
Думается, что некоторые расхождения в определении круга объектов земельных отношений вызваны практикой правоприменения в рассматриваемых странах. Так, например, включение в Республике Беларусь и Украине прав на земельные участки в круг объектов земельных отношений обусловлено тем, что в некоторых правоотношениях именно право на земельный участок, а не сам земельный участок выступает объектом правоотношений. Например, проведение аукциона на право заключения договора аренды земельного участка. Тем не менее считаем, что данное положение все-таки противоречит общетеоретическому подходу к определению понятия "объект правоотношений", так как право не является материальным или духовным благом.
Рассматривая круг объектов земельных отношений, следует отметить неидентичность понятий "земля" и "земельный участок" [22. С. 12]. Согласно ст. 1 КоЗ Республики Беларусь земельный участок - это часть поверхности земли, имеющая установленные границы, целевое назначение, характеристики, индивидуализирующие его как объект каких-либо правоотношений. Аналогичные определения также содержатся в ЗК Российской Федерации (ч. 2 ст. 6) и ЗК Украины (ч. 1 ст. 79).
Объектом земельных отношений публично-правового характера будет являться и земля, и земельный участок, в то время как объектом земельных отношений частноправовой природы - только земельный участок. Это обусловлено тем, что земельный участок в отличие от земли обладает индивидуализирующими характеристиками, позволяющими ему участвовать в гражданском обороте.
Рассматривая правовую природу земельного участка как объекта каких-либо правоотношений, следует остановиться на определении его понятия. Под земельным участком понимается часть поверхности земли, имеющая границы, местоположение, площадь, целевое назначение и др. характеристики.
Следует отметить, что земельное законодательство Республики Беларусь, Российской Федерации и Украины придерживается именно такого определения земельного участка, отмечая при этом комплексность понятия "земля". Земля - комплексное понятие, которое рассматривается как природный объект и природный ресурс (объект охраны) и объект недвижимости (объект гражданских правоотношений)[20. С. 11].
По нашему мнению, с точки зрения публичных правоотношений земельный участок следует рассматривать как часть природного объекта и ресурса (земли), а с точки зрения частных правоотношений - как объект недвижимости.
Ученые в области земельного права, рассматривая понятие "земельный участок", определяют последний как недвижимость особого рода вследствие своего естественного происхождения и нахождения в природной системе и отмечают, что данные факторы должны быть учтены при правовом регулировании отношений по поводу этого объекта, в частности необходимо сбалансировать соотношение частноправовых и публично-правовых отношений [23. С. 3].
Продолжая тему определения понятия "земельный участок", следует также обратить внимание на отсутствие в законодательстве Республики Беларусь, Российской Федерации и Украины единого подхода к содержанию данного понятия.
Так, ч. 1 ст. 79 ЗК Украины определяет земельный участок как часть земной поверхности с установленными границами, определенным местом расположения, с определенными в отношении его правами. Кроме того, части 2 и 3 указанной статьи уточняют, что право собственности на земельный участок распространяется в его пределах на поверхностный (грунтовой) слой, а также на водные объекты, леса и многолетние насаждения, находящиеся на нем. Право собственности на земельный участок распространяется на пространство, находящееся над и под поверхностью участка на высоту и в глубину, необходимые для возведения жилищных, производственных и иных построек и сооружений. Аналогичная норма содержится также в ст. 373 ГЗ Украины.
Абзац 1 ч. 2 ст. 6 ЗК Российской Федерации устанавливает, что земельный участок как объект земельных отношений - часть поверхности земли (в том числе почвенный слой), границы которой описаны и удостоверены в установленном порядке. Части 2 и 3 статьи 261 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК Российской Федерации) закрепляют, что, если иное не установлено законом, право собственности на земельный участок распространяется на находящиеся в границах этого участка поверхностный (почвенный) слой и водные объекты, находящиеся на нем растения. Собственник земельного участка вправе использовать по своему усмотрению все, что находится над и под поверхностью этого участка, если иное не предусмотрено законами о недрах, об использовании воздушного пространства, иными законами и не нарушает прав других лиц.
В связи с различием положений в законодательстве Республики Беларусь, Российской Федерации и Украины среди ученых в области земельного права часто возникают вопросы относительно того, представляют ли земельные участки и расположенные на них природные объекты единый объект правового регулирования.
Анализируя различные точки зрения ученых и специалистов в области земельного и гражданского права, полагаем, что можно выделить следующие подходы: 1) природные объекты, которые расположены на земельном участке и находятся с ним в неразрывной связи, являются элементами земельного участка и, следовательно, должны включаться в понятие "земельный участок"; 2) земельный участок и расположенные на нем природные объекты не являются единым объектом, но имеют единую судьбу, т.е. при возникновении прав на земельный участок одновременно возникает идентичное право на расположенные на нем природные объекты; 3) земельный участок и расположенные на нем природные объекты имеют различную правовую природу и правовую судьбу.
Выбор последнего из перечисленных подходов при формировании законодательства Республики Беларусь обусловлен наличием специальных норм природоресурсных кодексов и законов, устанавливающих особый порядок эксплуатации отдельных природных объектов, ограничивающий полномочия собственника земельного участка, на котором расположен природный объект. Так, согласно ст. 30 Кодекса Республики Беларусь о недрах землевладельцы, землепользователи и собственники земель имеют право в пределах предоставленных им земельных участков осуществлять добычу для своих хозяйственных нужд общераспространенных полезных ископаемых, а также строительство и (или) эксплуатацию подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых. Статья 5 Лесного кодекса Республики Беларусь устанавливает состав древесно-кустарниковой растительности, не входящей в государственный лесной фонд. Таким образом, на указанную растительность не распространяется исключительная собственность государства, и права на эту растительность входят в состав прав на земельный участок. Законом Республики Беларусь "О растительном мире" закрепляется положение о том, что право на объекты растительного мира у пользователя земельного участка возникает с момента предоставления земельного участка и прекращается с момента прекращения права на земельный участок. В ст. 8 указанного Закона предусматривается право для пользователей земельных участков осуществлять пользование объектами растительного мира. Объекты растительного мира, расположенные в границах земельных участков, предоставленных в собственность, являются собственностью граждан, негосударственных юридических лиц и, если иное не установлено.
Таким образом, можно вести речь о существенном ограничении прав землепользователя на природные объекты, находящиеся на и под земельным участком. Как показывает практика, в большинстве случаев имеет место такое ограничение.
Следовательно, именно третий подход отражает реально сложившуюся практику владения, пользования или распоряжения земельным участком и расположенными на нем объектами недвижимости. И в то же время следует отметить, что наиболее юридически грамотным является подход, закрепляющий единство судьбы земельного участка и расположенных на нем природных объектов, поскольку он устанавливает общее правило эксплуатации природных объектов, а специальные нормы природоресурсных кодексов и законов устанавливают исключения из этого правила.
Объектом публичных правоотношений земельный участок выступает при формировании земельного участка, изъятии и предоставлении его, установлении публичного земельного сервитута, привлечении землепользователей к ответственности за нарушение земельного законодательства, при государственной регистрации создания земельного участка, прав на него и сделок с ним.
Как уже отмечалось выше, объектом публичных правоотношений выступает земельный участок как часть природного объекта и ресурса (земли), в связи с чем ему присущи такие признаки, как незаменимость, неисчерпаемость, ограниченность в пространстве.
Незаменимость выражается в том, что те свойства, которыми обладает земля, не могут быть спроецированы на другие объекты, т.е. нет такого объекта, который мог бы заменить землю по ее свойствам.
Такое свойство земли, как неисчерпаемость, проявляется в том, что земельные ресурсы могут утрачивать какие-либо свойства, однако они не в любом случае будут объективно существовать и не могут быть уничтожены полностью.
Ограниченность земли в пространстве требует экономного и нормированного ее использования. Так, получение земельных участков возможно в пределах установленных норм, нормирование земельных участков осуществляется при предоставлении их как для сельскохозяйственных целей, так и для строительства и предпринимательской деятельности [12. С. 172].
Объектом частных правоотношений выступает земельный участок как объект недвижимости. Так, ч. 1 ст. 130 ГК Республики Беларусь устанавливает, что к недвижимым вещам относятся земельные участки, участки недр, обособленные водные объекты и все, что прочно связано с землей. Идентичные нормы содержатся в гражданском законодательстве Российской Федерации (ч. 1 ст. 130 ГК Российской Федерации) и Украины (ч. 1 ст. 181 ГЗ Украины).
Отнесение гражданским законодательством Республики Беларусь, Российской Федерации и Украины земельных участков к категории вещей является несколько спорным, потому что гражданско-правовая конструкция вещи в полной мере применима не к любому материальному, а лишь к телесному (в узком смысле) объекту, то есть обладающему именно пространственными, а не только поверхностными координатами. Таким образом, земельные участки не являются классическими телесными вещами [23. С. 14].
Однако специфические элементы правового режима земельного участка не столь значительны для того, чтобы создавать законодательным путем отдельную категорию объектов гражданских прав, отличную от вещей. При ином подходе возникла бы необходимость отдельно указывать, в какой мере нормы о вещах распространяются на земельные участки, и, поскольку таких норм абсолютное большинство, квалификация земельных участков как иного (отличного от вещей) имущества повлекла бы нарушение принципа оптимальности законодательства [22. С. 8].
Следует также отметить, что понятие "земельный участок" уже понятия "недвижимость". Однако определение последнего понятия происходит через определение земельного участка и взаимосвязи его с иными объектами. Значит, с одной стороны, земельный участок как таковой относится к недвижимости, а с другой - играет решающую роль для определения иных объектов недвижимого имущества [13. С. 13].
В современной цивилистике установилось два подхода к определению категории "недвижимость". Один базируется на положении о разнородности объектов, образующих указанную категорию, и отсутствии ее внутреннего единства. Сторонники второго, напротив, исходят из присущих юридической конструкции недвижимого имущества качеств единства, целостности и системности [45. С. 9].
Думается, что недвижимое имущество можно классифицировать на объекты, имеющие физическую связь с землей, т.е. неперемещаемые, непосредственно расположенные, неотделимые от земельного участка объекты, и объекты, имеющие юридическую связь с землей, т.е. правовой режим недвижимости, который установлен законодательством.
Юридическую связь земельного участка с иными объектами недвижимости можно представить в следующих формах:
- единого объекта правоотношений;
- связи отдельных правоотношений.
Первая форма юридической связи земельного участка и иных недвижимых вещей характеризуется признанием законодателем двух относительно самостоятельных недвижимых вещей единым объектом сделок и возникающих в результате правоотношений (как вещных, так и обязательственных).
Отличительной особенностью второй формы юридической связи земельного участка и прочих объектов недвижимости является то, что отдельные элементы системы недвижимого имущества выступают в качестве объектов различных правоотношений, не утрачивая при этом внутрисистемной связи. Непосредственно связанными в данном случае оказываются не объекты недвижимости как таковые, а именно возникающие по поводу них правоотношения [4. С. 15].
Таким образом, земельный участок является основным объектом недвижимости, так как связь с ним является важнейшей определяющей характеристикой правовой природы иных объектов недвижимого имущества.
Говоря о правовой природе земельного участка как объекта гражданских прав, необходимо отдельно остановиться на его признаках.
Прежде всего, являясь частью природы, земельные участки в подавляющем большинстве случаев не могут возникать и исчезать по воле человека. При этом в отличие от иных "несоздаваемых" объектов органического происхождения (животных, минералов и пр.), вовлечение земельных участков в оборот требует принятия дополнительных мер не только фактического (установление границ в натуре и пр.), но и юридического характера [12. С. 35]. К специальным признакам земельного участка также относятся целевое назначение, установленные на земельный участок права, ограничения этих прав и обременения земельного участка [41. С. 59].
Система признаков служит целям индивидуализации и идентификации земельного участка, позволяет классифицировать земельные участки и определяет их правовой режим [23. С. 10].
В науке существуют различные точки зрения на вопрос об индивидуализации земельного участка. Так, некоторые авторы акцентируют внимание на содержании индивидуализирующих признаков земельного участка, другие - на процедурах, в результате которых земельные участки получают такие признаки.
Индивидуализация земельного участка осуществляется посредством землеустройства и кадастрового учета и основана на таком его свойстве, как пространственная ограниченность, которая заключается в том, что любой земельный участок имеет определенное местоположение, определенную площадь и определенный контур границ. Местоположение, площадь и границы земельного участка устанавливаются посредством особых процедур, выступающих в качестве особого рода земельных правоотношений организационного характера (публичных земельных правоотношений) - землеустроительных земельных правоотношений.
Земельный участок индивидуализируется и как материальный, т.е. физически осязаемый объект, и как идеальный объект или объект земельных правоотношений. Индивидуализация земельного участка в натуре (фактически) осуществляется посредством установления его границ на местности, а в соответствующей документации (юридически) - путем описания и утверждения местоположения, площади и границ земельного участка [43. С. 37].
В результате проведенного анализа правовой природы земельного участка можно сделать вывод о том, что он в равной степени является объектом и публичных, и частных правоотношений. Но если объектом публичных правоотношений является земельный участок как часть природного объекта и ресурса (земли), то объектом частных правоотношений является земельный участок как объект недвижимости, обладающий индивидуализирующими характеристиками, позволяющими ему участвовать в гражданском обороте. Особенность правового режима земельного участка как объекта публичных правоотношений определяется признаками, присущими ему как части природного объекта и ресурса.
Однако особенности земельного участка как объекта публичных и частных правоотношений не в полной мере отражены в гражданском и земельном законодательстве Республики Беларусь, Российской Федерации и Украины. В связи с чем предлагаются следующие направления его совершенствования.
Необходимо внести дополнения в соответствующие статьи ГК Республики Беларусь, ГК Российской Федерации и ГЗ Украины с целью закрепления классификации недвижимых вещей на вещи, имеющие физическую и юридическую связь с землей.
Из круга объектов земельных отношений, установленного КоЗ Республики Беларусь и ЗК Украины, по примеру ЗК Российской Федерации следует исключить права и ограничения на земельные участки, т.к. это противоречит общетеоретическому подходу к определению объекта правоотношений.
Определение земельного участка, закрепленное в ст. 1 КоЗ Республики Беларусь, с учетом опыта российского земельного законодательства возможно изложить следующим образом: земельный участок - часть территории, границы которой описаны и удостоверены в установленном порядке, а также неразрывно связанные с ним объекты (почвенный слой, водные объекты, объекты растительного мира, общераспространенные полезные ископаемые), в отношении которых не установлен специальный порядок использования.
Особенности положения земельного участка в системе недвижимого имущества состоят в следующем: земельный участок обладает качеством неперемещаемости в абсолютной степени, тогда как все иные недвижимые вещи (кроме участков недр) - только в относительной. При этом выделяется особая способность земельных участков проецировать принадлежащее им от природы качество неперемещаемости на иные объекты недвижимости в силу прочной связи последних с землей.
Особая роль земельного участка в системе недвижимости обусловлена также имеющей место в подавляющем большинстве случаев физической невозможностью эксплуатации иных объектов недвижимости без использования земельных участков. Этим, как представляется, обусловлен определенный "приоритет" земельного участка перед иным абсолютно неперемещаемым объектом недвижимости - участком недр, необходимость использования которого при эксплуатации иных недвижимых вещей практически не возникает.


Оставить комментарий




TPL_TPL_FIELD_SCROLL