Вторник, 23 Апрель 2013 11:52

Проблемы законодательного регулирования территориальных статусов в Российской Федерации

  • Автор(ы): Сокол-Номоконов Э.Н., Макаров А.В.
  • Информация об авторе(ах): Сокол-Номоконов Э.Н., академик РМА, кандидат технических наук, профессор Читинского государственного университета, генеральный директор Научно-исследовательского и проектного института территориального планирования и управления. Макаров А.В., академик ЮА, доктор юридических наук, директор Юридического института Читинского государственного университета.
  • Информация о публикации: Сокол-Номоконов Э.Н., Макаров А.В. Проблемы законодательного регулирования территориальных статусов в Российской Федерации // Правовые вопросы строительства. 2011. N 1. С. 11 - 21.

Современное российское законодательство содержит широчайшую нормативную основу для регулирования правоотношений в сфере управления территориями. Осуществляется такое управление в том числе путем установления различных статусных ограничений использования территорий в различных отраслях права: земельном праве, градостроительном, водном, лесном законодательстве, законодательстве о недрах, законодательстве об объектах культурного наследия, о санитарном благополучии населения, об особо охраняемых природных территориях и т.д.

Вместе с тем наблюдается отсутствие системности в законодательном процессе, выражающееся в росте числа противоречивых статусов (где статус - это совокупность стабильных значений параметров установленного ограничения использования территории) и дублирования процессуальных действий. Отсутствие согласованного концептуального подхода к управлению территорией как единым объектом, законодательная соревновательность (лоббирование интересов) субъектов законодательных инициатив приводит к формированию правовой системы методом проб и ошибок в многозвенном и нескончаемом процессе внесения законодательных поправок. Поскольку эти поправки утяжеляют процесс управления, противоречия только углубляются.
Анализ системности норм, регулирующих отношения по управлению территориями, показывает, что законодатели часто дезориентированы и слабо представляют себе физическую природу территориальных объектов, исследуемую различными отраслями науки, транслируемую в систему правоотношений. При этом абсолютно не учитывается, что каждая отрасль науки рассматривает территорию как объект специального исследования, а науки об изучении системных свойств территории вообще не существует.
Еще более дезориентированы правоприменители (включая правоохранительные органы), которые не могут видеть всей совокупности свойств территории (в силу ограниченности и специфичности знаний и опыта) и рационально разрешать существующие статусные противоречия.
В формате данной работы невозможно выявить все правовые недостатки и тем более сформулировать все необходимые предложения по усовершенствованию системы правоотношений, регулирующих вопросы управления территориями. Тем более в ней невозможно установить парадигму науки об управлении территорией как единым объектом. Однако некоторые концептуальные подходы к систематизации правоотношений по управлению территориями и установлению их статусов могут быть высказаны. На наш взгляд, это весьма полезно хотя бы потому, что заставляет более осмотрительно относиться к законодательному процессу.
Исторически основу законодательного регулирования статуса территории образуют нормы земельного права. Следует предположить, что это связано с первичностью абстрактного "геометрического" отношения к земельным участкам как объектам правоотношений, регулируемых этой отраслью права. Отношение к земельному участку как к объекту недвижимости, т.е. объекту социально-экономических отношений, делает его одним из центральных объектов гражданского права. Границы правовых статусов, устанавливаемых для земельного участка этими отраслями права, довольно размытые, тем не менее они формируют системный взгляд на земельный участок как на абстрактный недвижимый объект.
Концептуальной основой земельного права и соответствующих разделов гражданского права, регулирующих земельные правоотношения, является принцип делимости земель, т.е. связывание статуса земельного участка с его территориальной ограниченностью и возможностью агрегирования (соединения, разделения). Вместе с тем земельное право устанавливает особый статус территорий, через видовое многообразие их разрешенного использования или деления земель по категориям. Отнесение сформированного земельного участка к той или иной категории земель означает, что в его границах установлены статусные ограничения по его использованию, определяемые общими требованиями к использованию земель данной категории. Таким образом, требования к использованию земель данной категории являются более общими по отношению к требованиям по использованию территории каждого земельного участка. Это, безусловно, рациональный подход, поскольку он позволяет унифицировать систему требований, а не описывать каждый участок как совокупность особенных статусов.
Однако в этом подходе имеются определенные недостатки. Деление земель по категориям не позволяет охарактеризовать особенности статуса земельного участка как уникального объекта в совокупности с особыми статусами расположенных на нем и под его поверхностным слоем природных и антропогенных объектов. Например, пересечение земельного участка автодороги, относящейся к землям промышленности, и реки, расположенной на землях водного фонда, реализуется в виде мостового сооружения. Вопрос о том, к какой категории земель отнести участок, на котором расположен этот мост, не имеет рационального решения с точки зрения норм земельного права. Необходимо правовое регулирование особого статуса этой территории, в том числе в других отраслях права, например в градостроительном законодательстве.
Современные научные представления о необходимости сохранения объектов культурного наследия в органичном сочетании со средой, в которой они расположены, приводят к представлениям об установлении особых статусов земельных участков, на которых расположены эти объекты, и прилегающих к ним территорий (в том числе относящихся к иным категориям земель). Поскольку таких "уникальных" ситуаций неограниченно много, возникает необходимость в разделении системы статусных ограничений по использованию территорий в различных отраслях права.
Таким образом, возникает "расслоение" статусных ограничений использования территорий, регулируемых различными законодательными актами. Если рассматривать статусные ограничения, установленные земельным правом в качестве первичных, то все последующие будут формировать систему "вторичных" статусных ограничений. При этом границы территорий с установленным вторичным статусным ограничением могут не совпадать с границами образованных земельных участков. Такой подход дает возможность агрегировать части территорий (и части земельных участков) по большой совокупности статусных ограничений и описывать их в виде совокупности признаков, образующих уникальные свойства территориальных объектов.
Принимая концепцию "налагаемых сверху" статусных ограничений, мы можем осуществлять их сравнение и совершенствовать их систему на основе исключения дублирования статусных ограничений в различных отраслях права и поиска и устранения противоречий между нормами как материального, так и процессуального права.
Сравнение статусных ограничений может быть осуществлено путем сопоставления их стабильных параметров и выделения основных групп статусных ограничений в действующем российском законодательстве.
Первичные статусные ограничения, как мы установили, связаны со статусами земель, относимых к различным категориям (образующими, по нашему мнению, отдельный правовой институт в составе земельного права). В этой области правового регулирования сформированы традиционные подходы, основанные на распределении земель по семи категориям: земли сельскохозяйственного назначения, земли лесного фонда, земли водного фонда, земли промышленности, земли специального назначения, земли запаса и земли населенных пунктов.
Несмотря на то что нормирование деления земель по категориям имеет многолетнюю историю и уходит корнями в советскую юридическую практику, его правоприменение не реализовано (в современной России нет повсеместно установленного деления земель по категориям). Более того, уже установленные границы земель отдельных категорий не соответствуют требованиям действующего земельного права. Это обусловлено двумя причинами. Во-первых, процесс полного разграничения земель по категориям по неизвестным причинам (скорее всего, это было связано с некоторым правовым нигилизмом, свойственным практике принятия решений советскими и партийными органами) не был осуществлен за годы советской власти. Во-вторых, современное российское законодательство претерпело ряд изменений, которые свели все усилия предшественников по формированию границ категорий земель "к нулю". Реформирование в 2002 - 2004 гг. градостроительного, лесного и водного законодательства (и соответственно земельного права) существенным образом изменило принципы установления границ земель лесного и водного фондов и земель населенных пунктов. Так, если ранее границы земель водного фонда формировались в границах водоохранных зон водных объектов, то в современной практике эти границы сместились к естественным границам водного объекта. Границы населенных пунктов (ранее черты поселений) ныне образуются в результате подготовки и утверждения генеральных планов, тогда как ранее они должны были подготавливаться на основе специальных проектов (проектов черты поселения). В результате сегодня абсолютное большинство населенных пунктов не имеет установленных границ. Поскольку населенные пункты и водные объекты повсеместно "граничат" с землями иных категорий, нет и установленных границ других категорий земель. Некоторое исключение составляют сегодня земли специального назначения и земли обособленных (вне населенных пунктов) промышленных объектов, но и для них можно выявить некие противоречия статуса (например, неразграниченность военных населенных мест и собственно военных объектов) и т.д.
Анализируя практику осуществления землеустройства и сопоставляя ее с требованиями действующего законодательства, приходится констатировать недостоверность учетной политики (включая систему государственного статистического учета) в Российской Федерации в отношении деления земель по категориям.
Реализуемая сегодня практика государственного кадастрового учета объектов недвижимости, основанная на предыдущей практике кадастрового деления земель и их инвентаризации, также далека от практического дробления земель, как и от деления земель по категориям. Ее основным недостатком является то, что она основана на кадастровом делении земель, выполненном в начале этого века и базирующемся преимущественно на хозяйственном и межхозяйственном землеустройстве и лесоустройстве, выполненном во второй половине XX в. Объективно это кадастровое деление не отражает никаких экономических и юридических реалий, а потому является абстрактным. Поскольку любые изменения кадастрового деления табуированы действующим законодательством, все последующие кадастровые действия должны осуществляться в установленных границах кадастрового деления. Таким образом, формируется система учета территориальных единиц, не имеющих реального социально-экономического смысла (а ведь именно к ней в территориальном аспекте привязаны сегодня налоговая и бюджетная системы государства). Учтенные границы кадастровых блоков населенных пунктов, как показывает практика территориального планирования, не имеют ничего общего с градостроительными потребностями населенных мест, а следовательно, не могут служить основой для формирования границ населенных пунктов.
Таким образом, ориентация некоторых экспертов и политиков на упорядочение деления земель по категориям путем уточнения кадастрового деления является ошибочной. Иными словами, даже повсеместный кадастровый учет, который предполагается завершить в текущем пятилетии, не даст ожидаемого результата по реализации норм земельного права.
Иные (вторичные) статусные ограничения использования территорий связаны с относительно новым правовым институтом - институтом градостроительного зонирования. Этот развивающийся в отечественной практике правовой институт предусматривает разграничение территорий по видам разрешенного градостроительного использования (т.е. использования, ограниченного определенным перечнем функциональных назначений объектов капитального строительства, размещаемых на этих территориях). Помимо этого, статусы территориальных зон связаны с установлением параметров их застройки, называемых градостроительными регламентами.
Очевидно, что категории земель и территориальные зоны имеют однонаправленную функцию - установление разрешенного использования территорий. Однако имеются и различия. Если категории земель устанавливают статусные ограничения территорий, безотносительно к их возможному использованию в градостроительных целях, то территориальные зоны определяют разрешенное использование территорий (и земельных участков) только в смысле размещения на них определенного функционального типа застройки.
Априори следует, что границы категорий земель и границы территориальных зон не могут и не должны совпадать. Приведем в пользу этого вывода несколько аргументов. Во-первых, градостроительное зонирование является производным территориального планирования. Территориальные зоны отражают функциональное зонирование, установленное генеральными планами поселений, определяющее не только существующее, но и перспективное использование территорий. Следовательно, границы территориальных зон не будут совпадать с границами существующих земельных участков. Во-вторых, территориальные зоны (по норме закона) не образуются для линейных объектов (дорог и улиц). Однако земельное законодательство предусматривает для таких объектов формирование земельных участков (земель общего пользования), а также их отнесение к землям определенных категорий - земли транспорта. Следовательно, границы территориальных зон не будут совпадать с границами земель транспорта и землями общего пользования. В-третьих, перечень территориальных зон существенно шире перечня категорий земель. Следовательно, в пределах одной категории земель может быть образовано несколько территориальных зон, в том числе и не совпадающих с ней конфигурационно.
Таким образом, институт градостроительного зонирования содержательно не совмещается с институтом деления земель по категориям и образует самостоятельную подсистему правового регулирования управления территориями. Вопрос о том, возможно ли какое-либо совмещение этих институтов в целях рационализации управления территориями, представляет несомненный интерес и будет рассмотрен нами позднее.
Еще один градостроительный правовой институт - функциональное зонирование - также формирует соответствующую систему вторичных статусных ограничений. Функциональные зоны, в отличие от территориальных, не имеют жесткого правового нормирования в градостроительном законодательстве. Это позволяет многим авторам документов территориального планирования и теоретических работ трактовать их различным образом. Согласно советской градостроительной практике принято выделять три вида функциональных зон: селитебные, производственные и рекреационные, что связано с тремя функциональными состояниями жизнедеятельности человека (исходя из представлений социалистического обществоведения): бытование, трудовая деятельность и отдых. Экологические тенденции в градостроительстве в свое время дополнили перечень функциональных зон четвертой зоной - средозащитной.
Различные подходы к функциональному зонированию позволяют нам получить неограниченную совокупность классификаций функциональных зон, исходя из различных теоретических представлений о моделировании изменяющейся среды населенной территории.
В современной практике функциональное зонирование все более приближается к территориальному. Абсолютизируя тезис о следовании градостроительного зонирования территориальному планированию, многие авторы соединяют перечни функциональных и территориальных зон (в частности, этот подход был реализован в недавно утвержденных методических рекомендациях по подготовке генеральных планов поселений). При использовании такого подхода границы функциональных и территориальных зон совпадают. Однако поскольку существуют различные представления о функциональном и территориальном зонировании, постольку должны быть определены и принципиальные различия между ними (для исключения правовой тавтологии). Нам представляется разумным рассматривать функциональное зонирование во временном измерении, т.е. отождествлять статусные ограничения функциональных зон с будущими предполагаемыми или планируемыми видами градостроительного использования территории. В то же время территориальные зоны ограничивают статус территорий юридически закрепленным (фиксированным во времени) разрешенным градостроительным использованием [1]. В этом контексте следует разделять гипотетические и фактические статусные ограничения, где гипотетические статусные ограничения могут быть превращены в фактические путем внесения соответствующих изменений в правила землепользования и застройки.
Очевидно, что границы функциональных и территориальных зон в общем случае не будут совпадать друг с другом и с границами земель различных категорий.
Таким образом, соединяя в систему подходы к управлению территориями, содержащиеся в земельном и градостроительном законодательствах, мы имеем дело с тремя системами статусных ограничений и соответствующими им правовыми институтами (исключая на этом этапе институт кадастрового деления территорий).
Следующую, весьма широкую группу статусных ограничений использования территорий образуют статусные ограничения, налагаемые отраслевыми законодательными актами на разрешенное использование различных территориальных объектов (природных и антропогенных). В градостроительном законодательстве России эти ограничения получили обобщенное наименование - зоны с особыми условиями использования территорий. Общее свойство этих зон заключается в их охранительном либо защитительном функциональном назначении. Иными словами, они призваны охранить антропогенные объекты от возможного воздействия извне (в том числе от влияния других объектов и результатов их функционирования) либо защитить природные территории (включая населенные места) от негативного воздействия антропогенных территориальных объектов.
Происхождение зон с особыми условиями использования территорий берет свое начало в практике изучения последствий реальных воздействий одних объектов на другие. Будучи системой эмпирических ограничений (почерпнутых из различных областей научных знаний), впоследствии некоторые зоны с особыми условиями использования территорий получили теоретическое обоснование. Вместе с тем многие из фиксированных (с определенными размерами) зон с особыми условиями использования территорий остаются сомнительными с точки зрения научной обоснованности их параметров. Есть случаи и откровенно волюнтаристских (ничем не обоснованных) решений по установлению таких зон. Иногда мы имеем дело с неурегулированным статусом зон с особыми условиями использования территорий. В этом случае законодательство отсылает нас к подзаконным актам (которые не всегда принимаются) либо к практике проектного установления таких зон, что является серьезной юридической ошибкой, ибо параметры зон становятся производной субъективного подхода (пусть научного), помноженного на коррупционную составляющую. Примером подобных подходов к формированию зон с особыми условиями использования территорий является формирование зон санитарной охраны курортов или источников минеральных вод, охранных зон объектов культурного наследия и т.п.
Отличительной особенностью многих видов зон с особыми условиями использования территорий является размытость ограничительного статуса и нестационарность (изменчивость во времени) границ зон. Например, санитарно-защитные зоны производственных объектов могут изменяться по мере совершенствования технологий, используемых на предприятии (причем как в сторону увеличения, так и в сторону сокращения их размеров). Границы водоохранных зон поверхностных водных объектов зависят от динамики формирования и изменения русел рек и водности (объема водной массы) озер. Размытость статуса зоны охраны от разлета осколков при проведении взрывных работ на горных предприятиях зависит от наличия или отсутствия проведения таких работ.
Это создает предпосылки для того, чтобы не фиксировать жестко границы некоторых зон с особыми условиями на местности. Действительно, если мы, например, зафиксируем границы санитарно-защитной зоны производственного объекта, то мы не будем ориентировать его менеджмент на экологическое поведение.
Таким образом, межотраслевой правовой институт зон с особыми условиями использования территорий как элемент системы статусных ограничений представляется нам наименее разработанным, как с точки зрения его научной обоснованности, так и с точки зрения системности принятия решений. Вопросы совершенствования этого института связаны с унификацией принципов обоснования и фиксации параметров и статусов каждого вида зон, а также со способами разрешения статусных противоречий в использовании территории при наложении зон, относящихся к различным видам.
Тем не менее позволим себе предположить, что зоны с особыми условиями использования территории образуют подсистему "третичных" статусных ограничений использования территорий.
Также очевидно, что границы зон с особыми условиями использования территорий не могут в принципе совпадать с границами рассмотренных выше территориальных объектов: земель различных категорий, территориальных и функциональных зон, как и границ кадастрового деления.
Особый интерес в связи с этим вызывает вопрос о территориальном статусе зон с особыми условиями использования территорий или, иными словами, вопрос о том, являются ли зоны с особыми условиями площадными или линейными объектами. Юридическую значимость зоны с особыми условиями создает его граница. Терминальность границ зон с особыми условиями в том, что с внутренней стороны границы статусное ограничение действует, а с внешней стороны его нет. При этом, как отмечалось выше, граница часто является подвижной (не стационарной), а следовательно, действие статуса связано с ее изменениями. Площадь зоны с особыми условиями не является в юридической практике описывающим ее параметром и не имеет самостоятельного юридического смысла (в отличие от площади земельного участка). Принцип формирования зон с особыми условиями использования территорий как равноудаленных от границ объекта определяет геометрическую непрямолинейность границ этих зон. Иными словами, границы зон с особыми условиями являются замкнутыми кривыми линиями. Это означает, что их теоретически невозможно описать на основе принципов землеустройства, что еще раз заставляет нас усомниться в их отождествлении с площадными территориальными объектами.
В контексте данных рассуждений следует предположить, что зоны с особыми условиями использования территорий следует рассматривать как систему линейных статусных ограничений, налагаемых сверху на систему площадных статусных ограничений, которыми являются рассмотренные выше территориальные объекты.


Оставить комментарий




TPL_TPL_FIELD_SCROLL