Вторник, 23 Апрель 2013 00:00

Право муниципальной собственности на земельные участки в Российской Федерации: вопросы теории и практики: Монография

  • Автор(ы): Анисимов А.П., Рыженков А.Я., Сотникова М.С.
  • Информация об авторе(ах): Анисимов А.П., ведущий научный сотрудник сектора современного права Научно-исследовательского института общественных и гуманитарных наук Волгоградской академии государственной службы, доктор юридических наук, профессор. Рыженков А.Я., заведующий сектором современного права Научно-исследовательского института общественных и гуманитарных наук Волгоградской академии государственной службы, доктор юридических наук, профессор. Сотникова М.С., помощник судьи Арбитражного суда Волгоградской области, кандидат юридических наук.
  • Рецензент(ы): Гончаров А.И., доктор юридических наук, профессор. Черноморец А.Е., доктор юридических наук, профессор.
  • Информация о публикации: Анисимов А.П., Рыженков А.Я., Сотникова М.С. Право муниципальной собственности на земельные участки в Российской Федерации: вопросы теории и практики: монография. М.: Новый индекс, 2010. 256 с.

ВВЕДЕНИЕ

Принятие Конституции Российской Федерации, закрепившей появление муниципального уровня публичной власти, не являющегося частью государственного аппарата, ратификация Российской Федерацией Европейской хартии местного самоуправления и иных международных документов обусловили необходимость коренного реформирования отношений собственности в стране. В целях реализации провозглашенного Конституцией РФ принципа многообразия форм собственности на землю за последние годы были приняты десятки законодательных актов, определивших правовой механизм возникновения и прекращения права муниципальной собственности на земельные участки. При этом законодательное оформление и практическая реализация норм о создании муниципальной формы собственности на недвижимость с самого начала встречали значительные трудности, обусловленные фактическим отсутствием исторического опыта ее функционирования, как в Российской империи, так и в СССР.

Несмотря на указанные проблемы, анализ почти двадцати лет муниципальной реформы конца XX - начала XXI в. позволяет сделать однозначный вывод, что муниципальная форма собственности на земельные участки реально существует и занимает важное место в системе публичной собственности на объекты недвижимости. По данным государственной статистки, на 1 января 2009 г. в установленном порядке право собственности на земельные участки у Российской Федерации возникло на площади 293,8 млн. га, что составило 18,6% от общей площади земель государственной и муниципальной собственности. В собственности субъектов Российской Федерации зарегистрировано 6,4 млн. га, муниципальной собственности - 1,8 млн. га земель <1>. По состоянию на 15 мая 2009 г. только в отдельно взятом городском округе "город-герой Волгоград" зарегистрировано (с получением свидетельства о государственной регистрации права муниципальной собственности) 775 земельных участков общей площадью 766,6 га. На них расположены муниципальные учреждения образования и здравоохранения, объекты ЖКХ (котельные, системы водоснабжения и т.д.) <2>.
--------------------------------
<1> См.: Государственный (национальный) доклад о состоянии и использовании земель в Российской Федерации в 2008 г. М., 2009. С. 57.
<2> См.: Архив Комитета земельных ресурсов администрации г. Волгограда за 2009 г.

Отношения муниципальной собственности на земельные участки регламентируются нормами различной отраслевой принадлежности, в совокупности составляющими комплексный правовой институт. Это обусловливает сложность и коллизионность правового регулирования отношений в сфере муниципальной недвижимости, требующих теоретического осмысления и выработки предложений по совершенствованию законодательства и правоприменительной практики. Особенно важным представляется развитие гражданско-правовых механизмов приобретения и прекращения права муниципальной собственности на земельные участки, упорядочение процедур ограничения прав муниципальных собственников объектов недвижимости.
Решение этих проблем и установление оптимального механизма правового регулирования отношений муниципальной собственности на земельные участки позволит создать надлежащие гарантии экономических основ местного самоуправления и сформировать условия реализации органами местного самоуправления стоящих перед ними задач по решению вопросов жизнеобеспечения населения муниципальных образований.
Необходимо заметить, что право муниципальной собственности на различные объекты движимого и недвижимого имущества, а также проблемы участия муниципальных образований в гражданско-правовых отношениях уже попадали в поле зрения ученых. Так, проблемам правового режима муниципального имущества, включая вопросы ограничений права муниципальной собственности, посвящены труды Е.М. Андреевой, Ю.Н. Андреева, О.Г. Бартковой, В.А. Белова, М.И. Брагинского, В.Г. Голубцова, А.И. Гончарова, Т.В. Дерюгиной, А.А. Завьялова, В.П. Камышанского, С.В. Камышанской, А.Ю. Кийко, Н.Н. Колмаковой, Н.М. Коршунова, В.Д. Мазаева, Д.А. Медведева, В.П. Мозолина, В.А. Микрюкова, С.В. Нарушкевич, Д.В. Пяткова, О.Н. Садикова, К.И. Скловского, А.А. Соколовой, Е.А. Суханова, С.В. Тычинина, З.И. Цыбуленко, А.Е. Черноморца, В.В. Чубарова и других ученых.
С позиций земельного права вопросы муниципальной собственности на земельные участки (включая проблемы разграничения государственной собственности на землю) были исследованы в трудах Р.Г. Аракельяна, С.А. Боголюбова, Е.С. Болтановой, Г.А. Волкова, С.И. Герасина, Л.Ю. Грудцыной, Т.В. Дамбиевой, С.В. Дзагоева, Н.П. Кабытова, Л.Т. Кокоевой, О.И. Крассова, Н.Б. Маловой, А.И. Мелихова, Г.А. Мисник, М.В. Попова, С.А. Рухтина, В.В. Устюковой, С.А. Чаркина, А.Ю. Чикильдиной, Г.В. Чубукова и т.д.
Однако в большинстве указанных работ основной акцент делался на исследовании правового режима муниципальной недвижимости в целом, без анализа особенностей гражданско-правового статуса непосредственно земельных участков, либо же данные исследования были основаны на уже утратившем сейчас силу законодательстве. При этом в большинстве работ вышеупомянутых авторов правовой режим муниципальной недвижимости рассматривался без надлежащего учета межотраслевого характера регулирования указанных отношений. Этот пробел восполняется настоящей работой.
В монографии проанализированы не только законодательство и труды отечественных ученых-юристов, но и существующая практика приобретения и отчуждения органами местного самоуправления земельных участков, находящихся в муниципальной собственности, что позволяет осмыслить данную проблему в целом и сформулировать ряд предложений по дальнейшему совершенствованию законодательства и правоприменительной практики.
Основные положения настоящего исследования могут служить теоретической базой для дальнейшей научной разработки проблем, связанных с приобретением и прекращением права муниципальной собственности на земельные участки, теории права собственности и его ограничений, особенностей гражданско-правового статуса органов публичной власти.

Глава 1. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ПРАВА МУНИЦИПАЛЬНОЙ СОБСТВЕННОСТИ НА ЗЕМЕЛЬНЫЕ УЧАСТКИ

§ 1. Формирование права муниципальной собственности на земельные участки в отечественном законодательстве

Право муниципальной собственности на земельные участки и иные объекты недвижимости (в современном их понимании) возникло в эпоху Екатерины II, что подтверждается ее Жалованной грамотой городам от 21 апреля 1785 г. Именно в ней, как отмечалось в юридической литературе, "город впервые был признан юридическим лицом и была признана его правоспособность" <1>. Одновременно была подтверждена законность передачи городам на праве собственности тех земель, которые находились в пределах городской территории и не были переданы кому-либо в частную собственность. Впоследствии с развитием гражданско-правовых начал город как юридическое лицо сам начинает приобретать земельные участки посредством купли-продажи, мены, дарения, принудительного отчуждения и т.д. <2>.
--------------------------------
<1> См.: Чубаров В.В. Проблемы правового регулирования недвижимости. М., 2006. С. 36.
<2> Там же. С. 36 - 37.

Дальнейшее развитие права муниципальной собственности происходит в связи с реформой местного самоуправления, произведенной в правление Александра II. В результате этой реформы появились земские собрания (земства) и земские управы, избираемые на три года. К их ведению относились "местные хозяйственные пользы и нужды": благотворительные заведения, местная торговля и промышленность, народное образование, здравоохранение и т.д. Земства были поставлены под контроль правительственной администрации, имевшей право отмены всякого постановления земства в случае его противоречия законам или общим государственным интересам.
Городовое положение 1870 г. вводило новое городское самоуправление: городское избирательное собрание, городскую думу и городскую управу во главе с городским головой. Положение и компетенция городских органов самоуправления и земских органов самоуправления определялись одинаково. Городские органы самоуправления, как и земские, находились под постоянным контролем со стороны администрации - органов Министерства внутренних дел, губернаторов <1>.
--------------------------------
<1> См.: История государства и права России: Учеб. / Под ред. Ю.П. Титова. М., 1999. С. 199 - 200.

Городская реформа проводилась постепенно. В 1871 г. общественное управление было введено только в 104 городах, а к 1892 г. самоуправление действовало в 621 городе из 707 <1>. Столь же постепенно формируется и новая разновидность публичной собственности - имущество городов и органов общественного самоуправления (городские управления, земские учреждения, дворянские собрания), которое служило общественно полезным целям.
--------------------------------
<1> См.: Ляушин В.П., Шандра А.В., Иванов В.Е. История Отечества: Учеб. пособие. Екатеринбург, 2001. С. 139.

Уже к началу XX в. принадлежащие российским городам на праве собственности земельные участки могли быть классифицированы в три группы: земли, предназначенные для общего пользования; земли, эксплуатируемые городом для извлечения доходов; земли со специальным назначением.
К землям общего пользования относились улицы, тротуары, площади, бечевники, пристани, водяные сообщения в пределах городской черты. Ко второй группе относились наиболее оборотоспособные земли, которые город сдавал в аренду, продавал, предоставлял под застройку. В третью группу входили земли, подаренные городу или перешедшие по завещанию (ими город распоряжался с учетом воли дарителя или завещателя) <1>.
--------------------------------
<1> См.: Чубаров В.В. Указ. соч. С. 38.

Обращая внимание на различные группы муниципальных земель, заметим, что типичной чертой дореволюционного земельного законодательства являлось закрепление многообразия видов и форм собственности на земельные участки. Так, законодателем выделялись государственные земли, удельные земли, кабинетские земли, монастырские земли, майоратные земли, частновладельческие земли, посессионные земли, общественные земли.
При этом в дореволюционной юридической литературе не было единства взглядов на юридическую природу публичной собственности на землю. На этот счет существовало две теории. Представителем первой был Г.Ф. Шершеневич, предлагавший различать два вида государственных земель: принадлежавших государству и не находившихся в общественном пользовании граждан и, соответственно, земель находившихся в их общественном пользовании. По отношению к первому виду имущества государство являлось неограниченным собственником, как и частное лицо. Во втором случае право собственности государства было ограничено общественным интересом.
Представителем другой теории был В.Б. Ельяшевич, отмечавший, что право собственности государства ничем не отличается от права собственности иных субъектов гражданского права. Относительно имущества, находящегося в общественном пользовании, В.Б. Ельяшевич отмечал, что право собственности на него одинаково ограничено, независимо от того, является субъектом государство или частное лицо <1>.
--------------------------------
<1> См.: Общая теория советского земельного права. М., 1983. С. 13.

Позиция Г.Ф. Шершеневича представляется нам более приближенной к истине. Наиболее же близкими к современному пониманию муниципальных земель являлись общественные земли. Правовой режим данных земель был слабо разработан в дореволюционном законодательстве. Тем не менее в Своде законов было дано общее перечисление субъектов права собственности на общественные земли: дворянские общества; города и городские общества; общества сельских обывателей; земства и земские учреждения <1>.
--------------------------------
<1> См.: Право собственности: актуальные проблемы / Отв. ред. В.Н. Литовкин, Е.А. Суханов, В.В. Чубаров. М.: Статут, 2008. С. 275.

Весьма активно в рамках дореволюционной политической системы шло обсуждение земельного вопроса. В 1906 г. и большевики, и меньшевики пересмотрели аграрную программу партии. Идя за настроениями крестьян, большевики включили в нее требование конфискации всех помещичьих, государственных, удельных, церковных и монастырских земель, а также национализации всей земли в стране, т.е. передачи ее в собственность государства. Меньшевики выдвинули программу муниципализации земли, т.е. передачи конфискованной помещичьей земли в собственность местных органов власти при сохранении мелкой крестьянской собственности на землю <1>. Реализация последней программы могла бы привести к качественному изменению содержания и значения муниципальной собственности на землю.
--------------------------------
<1> См.: Ляушин В.П., Шандра А.В., Иванов В.Е. Указ. соч. С. 173 - 174.

Однако Октябрьский переворот 1917 г. положил конец этим дискуссиям, равно как и многообразию видов и форм собственности на землю. "Земельная собственность, первоначальный источник всякого богатства, стала великой проблемой, от решения которой зависит будущее рабочего класса... Национализация земли произведет полную перемену в отношениях между трудом и капиталом и в конечном счете совершенно уничтожит капиталистическое производство как в промышленности, так и в сельском хозяйстве" <1>.
--------------------------------
<1> См.: Маркс К., Энгельс Ф. Соч. Т. XIII. Ч. 1. С. 340, 342.

При этом В.И. Ленин четко проводил границу между национализацией и муниципализацией земли, указывая, что "различия между муниципализацией и национализацией не в распределении прав между центром и провинцией и уже всего менее в "бюрократизме" центра... а в сохранении частной собственности на землю для одного разряда земель при муниципализации, в полной ее отмене при национализации. Основа различия - "аграрный биметаллизм", допускаемый первой программой и устраняемый второй" <1>.
--------------------------------
<1> Ленин В.И. Соч. Т. XI. С. 427.

Исходя из этих соображений и был принят Декрет о земле. Между тем дата национализации городских земель вызывала ряд дискуссий в советской юридической литературе. Так, Г.Н. Полянская в своем учебнике по земельному праву в главе о городских землях при анализе Декрета от 20 августа 1918 г. "Об отмене права частной собственности на недвижимости в городах" указывала, что этот Декрет распространял законы о национализации и на городские земли <1>. Из этого следовало, что до указанного Декрета городские земли не были национализированы. Данный подход был подвергнут критике большинством советских ученых. Суть их возражений сводилась к тому, что исходя из высказываний классиков марксизма-ленинизма частная собственность на землю была отменена Декретом о земле в 1917 г. <2>.
--------------------------------
<1> Полянская Г.Н. Земельное право: Учеб. М., 1947. С. 85.
<2> См.: Аксененок Г.А. Право государственной собственности на землю в СССР. М., 1950. С. 60.

При этом советские историки и юристы не обращали внимания на главный парадокс Декрета о земле, который заключался в том, что "вся земля... обращается во всенародное достояние и переходит в пользование всех трудящихся на ней". В Декрете от 19 февраля 1918 г. "О социализации земли" устанавливалось, что "всякая собственность на землю, недра, воды, леса и живые силы природы... отменяется навсегда". Таким образом, данными актами отменялась любая, в том числе и государственная, форма собственности на земельные участки и иные природные ресурсы. Но такой "особый" правовой режим не мог просуществовать долго, и уже ст. 1 Положения о социалистическом землеустройстве от 14 февраля 1919 г. было установлено, что "вся земля... считается единым государственным фондом" <1>. Анализ данной ситуации позволил ряду ученых даже сделать вывод о наличии оснований "говорить об особом гражданско-правовом режиме "всенародного достояния", отличном от режима права государственной собственности" <2>.
--------------------------------
<1> См.: Суханов Е.А. Гражданское право России - частное право / Отв. ред. В.С. Ем. М., 2008. С. 266.
<2> См.: Право собственности... С. 35.

Несмотря на некоторую радикальность последнего суждения все же заметим, что данная конструкция получила дальнейшее развитие в ЗК РСФСР 1922 г., согласно которому земля являлась государственной собственностью - всенародным достоянием и предоставлялась в непосредственное пользование трудовым крестьянам и их объединениям, городским поселениям, государственным учреждениям и предприятиям. Следовательно, городские поселения в тот момент выступали субъектом права землепользования на землях, находящихся в исключительной государственной (единой и неделимой) собственности. Похожую конструкцию предусматривает и современное земельное законодательство, устанавливая в п. 1 ст. 20 ЗК РФ возможность предоставления земельных участков на праве постоянного (бессрочного) пользования "органам государственной власти и органам местного самоуправления".
В современной юридической науке сделаны заслуживающие внимания выводы о муниципальной собственности на различные виды имущества, существовавшие в период нэпа. Так, опираясь на ГК РСФСР 1922 г., Положение об имущественных правах местных советов 1923 г., иные акты, Т.Ф. Ящук приходит к выводу, что законодатель признавал муниципализированную собственность, которая включала имущество, находящееся в ведении местных органов. Термин "муниципализация" обозначал способ перехода имущественных прав от бывших собственников к местным органам, который по юридическому содержанию был тесно связан с национализацией.
Не менее важным, но малоизученным фактом является распространение советским законодательством статуса юридических лиц на исполкомы местных советов всех уровней, а также выделение видов местного имущества (земли, строений, предприятий, лесов, дорог), проведение инвентаризации и последующего юридического закрепления имущества за определенным местным органом. Местные советы могли пользоваться и распоряжаться принадлежавшим им имуществом любыми не запрещенными законом способами. При этом имелись различия в земельной правоспособности городских и сельских советов. Сельские органы власти могли устанавливать права только на участки, не задействованные в сельскохозяйственном производстве.
Декретом от 20 августа 1918 г. все земли в пределах городской черты были объявлены муниципализированными. Фактически весь объем правомочий в отношении городской земли осуществляли коммунальные отделы. На основании законодательных установлений они провели мероприятия по идентификации городской черты, инвентаризации земельных участков, выявлению их пользователей, составлению и выдаче земельных записей <1>.
--------------------------------
<1> См.: Ящук Т.Ф. Организационные основы местной власти в РСФСР в период нэпа: историко-правовое исследование: Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2008. С. 28 - 29.

В дальнейшем программа нэпа была свернута и о муниципальной собственности надолго было забыто. Например, в ст. 6 Конституции СССР 1936 г. было указано, что "земля, ее недра, воды, леса являются государственной собственностью, то есть всенародным достоянием". Данная формулировка порождала ряд споров среди советских юристов, связанных с определением конкретных субъектов права государственной собственности. И хотя никто не предлагал выделять в качестве таковых местные советы, на более вышестоящем уровне поиск такого субъекта проходил весьма активно. Так, по мнению А.В. Карасса, собственником земли, недр, воды, лесов являлись как СССР, так и союзные республики <1>. Данная позиция была подвергнута критике, поскольку ст. 94 ГК РСФСР 1964 г. признавала государство единым собственником государственного имущества. Иной подход означал бы разрушение единства Советского государственного имущественного фонда <2>.
--------------------------------
<1> См.: Карасс А.В. Право государственной социалистической собственности. М., 1954. С. 99.
<2> См.: Право собственности... С. 279.

Таким образом, с конца 20-х годов и до начала 90-х годов прошлого века муниципальные земли специально не выделялись, "растворяясь" в составе государственных земель; органы местной власти (местные советы и исполкомы) наделялись рядом полномочий по распоряжению единой и неделимой государственной собственностью. Например, исполнительные комитеты сельских Советов депутатов трудящихся предоставляли земельные участки из земель, не входящих в состав землепользования колхозов и совхозов, в пределах сельских населенных пунктов. Исполнительные комитеты районных советов уже могли предоставлять земельные участки из земель государственного запаса общей площадью до 10 га, а также из земель государственного лесного фонда в предусмотренных законом случаях. Соответствующие полномочия были у городских, областных, краевых, республиканских и вплоть до общесоюзных органов исполнительной власти (ст. 13 ЗК РСФСР 1970 г.). Предоставление земельных участков осуществлялось только в постоянное или временное пользование (ст. 11 ЗК РСФСР 1970 г.).
Перестройка советской политической и экономической системы в конце 80-х годов XX в. и возвращение к мировой цивилизации обусловили существенные перемены и в отношениях собственности на землю. Впрочем, формирование муниципальной собственности на земельные участки и иные объекты недвижимости происходило в период развала СССР и построения нового государства - Российской Федерации - весьма противоречиво. С одной стороны, согласно ст. 44 Основ гражданского законодательства Союза ССР и республик от 31 мая 1991 г., имущество могло находиться в собственности гражданина, юридического лица, государства. Это означало, что субъектом права собственности не могли быть муниципальные образования ввиду отсутствия таковых. Муниципальная собственность на землю не упоминалась и в Основах законодательства Союза ССР и союзных республик о земле от 28 февраля 1990 г. Согласно ст. 3 ЗК РСФСР 1991 г., собственниками земли могли выступать: государство в лице РСФСР и республик, входящих в ее состав, граждане, колхозы, коллективы других кооперативных сельскохозяйственных предприятий и акционерных обществ, в том числе созданных на базе совхозов и других государственных сельскохозяйственных предприятий.
С другой стороны, Закон СССР от 6 марта 1990 г. N 1305-1 "О собственности в СССР" <1> закреплял, что во владении и пользовании Союза ССР (его органов и организаций) находятся земельные участки и другие природные объекты, предоставленные для обеспечения деятельности органов власти и управления Союза ССР, Вооруженных Сил СССР, пограничных, внутренних и железнодорожных войск, магистрального трубопроводного транспорта, Единой энергетической системы СССР, космических систем и общесоюзных систем связи и информации, а также для использования другого имущества, которое отнесено к общесоюзной собственности по соглашению между Союзом ССР и соответствующей союзной, автономной республикой.
--------------------------------
<1> См.: Ведомости Верховного Совета СССР. 1990. N 11. Ст. 164.

Тем самым был сделан первый шаг к прекращению господства "единой и неделимой" государственной собственности на землю с зарождением гражданско-правовых начал возникновения собственности различных уровней государственной власти. До этого, как мы уже отмечали выше, законодатель лишь регулировал публично-правовые вопросы управления единой государственной собственностью, закрепляя соответствующие полномочия различных уровней государственной власти (от общесоюзных до местных советов).
Но примечателен данный Закон не только этим. Согласно его ст. 23, в СССР появлялась собственность административно-территориальных образований (коммунальная собственность) <1>. В собственности края, области, района или другого административно-территориального образования могло находиться имущество его органов власти и управления, средства местного бюджета, жилищный фонд и жилищно-коммунальное хозяйство местного Совета народных депутатов, а также предприятия сельского хозяйства, торговли, бытового обслуживания, транспорта, промышленные, строительные и другие предприятия и комплексы, учреждения народного образования, культуры, здравоохранения и иное имущество, необходимое для экономического и социального развития и выполнения других задач, стоящих перед соответствующими административно-территориальными образованиями. Таким образом, хотя земельные участки в этом перечне прямо не упоминаются, указанной статьей закладывается основа "протомуниципальной" собственности на имущественные комплексы и иное недвижимое имущество.
--------------------------------
<1> Впоследствии термин "коммунальная собственность" прижился в научной доктрине. См., например: Певницкий С.Г. Право коммунальной собственности в многоквартирных домах // Юрист. 2006. N 2. С. 152 - 153.

Нормы данного Закона, расширившие круг публичных собственников некогда единых государственных земель, получили во многом оправданную критику в научной юридической литературе. Так, обращалось внимание, что союзные республики и автономные образования признавались собственниками земли и других природных ресурсов на своих территориях. Однако вне круга субъектов права собственности на природные ресурсы остались края, области и другие административно-территориальные образования, что было нарушением социальной справедливости и создавало условия для конфликтных ситуаций. Получалось так, что автономные образования пользовались правом собственности на природные ресурсы в пределах своих территорий, а края и области, куда они входили, такого права не имели.
Но самая серьезная проблема, по мнению исследователей, заключалась в том, что "Союз ССР состоял из союзных республик, которые до этого территориальной целостностью и государственно-политическим суверенитетом не обладали. Вся территория в границах СССР принадлежала только ему самому как целостному и неделимому государственному образованию. Безусловно, земля и другие природные ресурсы являлись объектом только и исключительно его права собственности как единого и неделимого целого. Теперь же своим Законом Союз ССР отказывался от собственности на все природные ресурсы, следовательно, и от своей территориальной целостности, а косвенно - и от государственно-политического суверенитета. Ведь пространство или просто территория любой страны в пределах ее границы является важнейшим признаком государственного суверенитета" <1>.
--------------------------------
<1> См.: Чаркин С.А. Судьба сельского хозяйства России в зеркале права (конец XX - начало XXI века). М., 2008. С. 71 - 72.

Последний вывод представляется нам излишне радикальным. Причины краха СССР имели гораздо более сложный и многоплановый характер, и увязывать их с попыткой перехода от унитарного государства (каковым фактически являлся СССР) к федеративному (каковым он себя провозглашал) было бы большим упрощением. Тем более что и в современной России существование федеральной собственности на землю и другие природные ресурсы и собственности на них субъектов Российской Федерации не влечет отмену территориальной целостности и отказ Российской Федерации от государственного суверенитета.
Кризис советского государства конца 80-х - начала 90-х годов прошлого века обусловил появление российского земельного законодательства. Согласно ст. 3 Закона РСФСР от 23 ноября 1990 г. "О земельной реформе" <1>, в государственной собственности РСФСР и республик, входящих в состав РСФСР, закреплялись земли под объектами, принадлежащими соответственно РСФСР и республикам, входящим в ее состав. Для общесоюзных целей земли могли предоставляться Союзу ССР на условиях и в порядке, устанавливаемых Союзным договором, законодательством РСФСР и республик, входящих в ее состав. Это означало следующий шаг (только уже не союзного, а российского законодателя) по уточнению границ единой и неделимой государственной социалистической собственности, первую попытку ее разграничения. Именно так следует квалифицировать появление государственной собственности РСФСР и входящих в ее состав республик - будущих субъектов Российской Федерации. Справедливости ради отметим половинчатость данной реформы по причине игнорирования земель краев, областей и иных составных частей РСФСР.
--------------------------------
<1> См.: Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1990. N 26. Ст. 327.

Право муниципальной собственности на земельные участки впервые было законодательно закреплено в пунктах 3, 4 ст. 2 Закона РСФСР от 24 декабря 1990 г. "О собственности в РСФСР" (далее - Закон о собственности), согласно которым имущество могло находиться в частной, государственной, муниципальной собственности, а также в собственности общественных объединений (организаций). Установление государством любых ограничений или преимуществ в осуществлении права собственности в зависимости от нахождения имущества в частной, государственной, муниципальной собственности и собственности общественных объединений (организаций) не допускалось. Объектами права собственности могли быть предприятия, имущественные комплексы, земельные участки, горные отводы, здания, сооружения и другое имущество производственного, потребительского, социального, культурного и иного назначения.
Данный Закон получил высокую оценку (в рассматриваемой нами части) в научной литературе. Так, Е.А. Суханов подчеркивал, что "в отличие от союзного Закона о собственности, который в п. 1 ст. 3 объявлял объектом права собственности "землю", в российском Законе о собственности в этом качестве ясно обозначены "земельные участки", т.е. индивидуально-определенные вещи (хотя еще отсутствует категория "недвижимость"), а "земля" как природный ресурс рассматривается в качестве "достояния народов, проживающих на соответствующей территории" (ср. п. п. 1, 2 ст. 6). По сути здесь были закреплены и принципиальные отличия в гражданско-правовом и земельно-правовом регулировании отношений землепользования..." <1>.
--------------------------------
<1> См.: Кодификация российского частного права / Под ред. Д.А. Медведева. М., 2008. С. 77.

Законом "О собственности в РСФСР" "впервые в качестве субъектов права собственности на земельные участки названы муниципалитеты или муниципальные образования, а также общественные образования, а частная собственность заменила индивидуальную и семейную собственность, предусмотренную Законом о собственности в СССР. Тем самым введены новые формы публичной и частной собственности на землю" <1>.
--------------------------------
<1> См.: Чаркин С.А. Указ. соч. С. 90.

Напротив, критические замечания в адрес данного Закона были высказаны М.А. Шокотько. Указанным автором было отмечено, что применить на практике положения данного Закона представлялось достаточно сложным в связи с отсутствием норм, позволяющих его реализовать. В частности, не был решен вопрос о субъекте управления муниципальной собственностью. В соответствии со ст. 23 Закона о собственности распоряжение и управление муниципальной собственностью были призваны осуществлять соответствующие местные Советы народных депутатов и органы местного самоуправления. При этом компетенция названных органов не разграничивалась и не определялась. О неполноценности регулирования этим Законом рассматриваемых отношений также свидетельствовало то, что вопросам муниципальной собственности в Законе посвящены лишь четыре статьи <1>.
--------------------------------
<1> См.: Шокотько М.А. Основные проблемы определения правового режима имущества, находящегося в муниципальной собственности // Административное и муниципальное право. 2008. N 3.

Отчасти признавая справедливость такой критики, все же заметим, что законодатель предпринимал шаги по определению компетенции органов местного самоуправления в сфере управления муниципальной собственностью. Так, ст. 2 Закона РСФСР от 21 ноября 1990 г. "О дополнительных полномочиях местных Советов народных депутатов в условиях перехода к рыночным отношениям" закрепляла, что в области формирования муниципальной собственности краевые, областные, районные, городские (кроме городов районного подчинения) Советы народных депутатов, а по их поручению также городские районного подчинения, районные в городах, поселковые и сельские Советы народных депутатов осуществляют инвентаризацию, оценку и составляют перечни предприятий, организаций и имущества для передачи в муниципальную собственность и протоколы их согласования соответственно с вышестоящими и нижестоящими Советами, вносят предложения в вышестоящие Советы, органы государственного управления, предприятия, учреждения и иные организации о передаче в муниципальную собственность предприятий, организаций, учреждений, а также иных объектов, относящихся к государственной собственности и имеющих особо важное значение для обеспечения коммунально-бытовых и социально-культурных нужд населения, функционирования местного хозяйства. Решение о составе муниципальной собственности, находящейся в ведении местного Совета народных депутатов, при соблюдении указанной процедуры и условий принимает вышестоящий Совет народных депутатов.
В дальнейшем любое имущество, созданное или приобретенное местным Советом народных депутатов за счет имеющихся у него средств либо полученное им безвозмездно, подлежало включению в фонд муниципальной собственности по решению данного Совета.
Согласно Закону РСФСР от 6 июля 1991 г. "О местном самоуправлении в РСФСР", районные, городские, районные в городах, поселковые, сельские Советы, соответствующие органы управления являются юридическими лицами. Решение о предоставлении прав юридического лица другим органам местного самоуправления принимает соответствующий Совет. Экономическую базу местного самоуправления составляют природные ресурсы (земля, ее недра, воды, леса, растительный и животный мир), муниципальная и иная собственность, служащая источником получения доходов местного самоуправления и способствующая удовлетворению потребностей населения.
Муниципальная собственность является достоянием населения соответствующей территории. В муниципальной собственности района, города и входящих в них административно-территориальных единиц находятся имущество органов местного самоуправления, средства местного бюджета, местных внебюджетных и валютных фондов, муниципальный жилищный фонд, нежилые помещения в домах муниципального жилищного фонда, объекты инженерной инфраструктуры и другие объекты, непосредственно осуществляющие коммунальное обслуживание населения и находящиеся на соответствующей территории, за исключением случаев, предусмотренных законодательством. В муниципальной собственности могут находиться земельные участки, горные отводы, природные объекты (водоемы, леса, луга и другое), ценные бумаги и другие финансовые активы, нежилые помещения, предприятия, другие имущественные комплексы, учреждения народного образования, культуры, здравоохранения, а также имущество, необходимое для удовлетворения коммунально-бытовых и социально-культурных потребностей населения соответствующей территории (ст. 37).
В дальнейшем муниципальное законодательство будет только конкретизировать и дополнять предусмотренную выше конструкцию муниципальной собственности. Так, ст. 29 Федерального закона от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" определяла, что в состав муниципальной собственности входят средства местного бюджета, муниципальные внебюджетные фонды, имущество органов местного самоуправления, а также муниципальные земли и другие природные ресурсы, находящиеся в муниципальной собственности, муниципальные предприятия и организации, муниципальные банки и другие финансово-кредитные организации, муниципальные жилищный фонд и нежилые помещения, муниципальные учреждения образования, здравоохранения, культуры и спорта, другое движимое и недвижимое имущество.
Органы местного самоуправления управляют муниципальной собственностью. Права собственника в отношении имущества, входящего в состав муниципальной собственности, от имени муниципального образования осуществляют органы местного самоуправления, а в случаях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации и уставами муниципальных образований, - население непосредственно. Органы местного самоуправления в соответствии с законом вправе передавать объекты муниципальной собственности во временное или постоянное пользование физическим и юридическим лицам, сдавать в аренду, отчуждать в установленном порядке, а также совершать с имуществом, находящимся в муниципальной собственности, иные сделки, определять в договорах и соглашениях условия использования приватизируемых или передаваемых в пользование объектов.
Между тем относительно конкретных видов земельных участков, подлежащих переходу в муниципальную собственность, вплоть до 2001 г. (до принятия Федерального закона от 17 июля 2001 г. N 101-ФЗ "О разграничении государственной собственности на землю") какая-либо определенность отсутствовала. Это вполне объяснимо политическими интригами и разногласиями, господствовавшими в России 90-х годов XX в. Этим объясняется и содержание Постановления Верховного Совета РФ от 27 декабря 1991 г. N 3020-1 "О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность".
В приложении N 3 к данному Постановлению были указаны государственные объекты, подлежащие передаче в муниципальную собственность, в том числе: предприятия розничной торговли, общественного питания и бытового обслуживания населения; оптово-складские мощности, предприятия и подразделения производственно-технической комплектации, необходимые для обеспечения товарооборота и объемов услуг указанных предприятий; учреждения и объекты здравоохранения (кроме областных больниц и диспансеров), народного образования культуры и спорта и т.д. Эти объекты по политико-идеологическим соображениям передавались муниципалитетам без земли; аналогично проходила и приватизация государственных и муниципальных предприятий. Сама же процедура передачи государственного имущества в муниципальную собственность в Постановлении отсутствовала.
В связи с этим своим распоряжением от 18 марта 1992 г. N 114-рп Президент РФ утвердил Положение "Об определении пообъектного состава федеральной, государственной и муниципальной собственности и порядке оформления прав собственности", определившее порядок составления и утверждения перечня объектов, передаваемых в муниципальную собственность. Это распоряжение дало начало процессу пообъектной передачи государственного имущества в муниципальную собственность, был установлен порядок составления и утверждения перечня объектов, передаваемых в муниципальную собственность, а также порядок оформления права собственности в соответствующем реестре муниципальной собственности.
В дальнейшем порядок передачи объектов государственной собственности в муниципальную уточняется Положением об определении пообъектного состава федеральной, государственной и муниципальной собственности и порядке оформления прав собственности, утвержденным распоряжением Президента РФ от 18 марта 1992 г. N 114-рп, а также Указом Президента РФ от 22 декабря 1993 г. N 2265 "О гарантиях местного самоуправления в Российской Федерации". Согласно данным правовым актам, местные власти получили право самостоятельно утверждать перечни объектов (имущества), составляющих муниципальную собственность, руководствуясь Постановлением Верховного Совета РФ от 27 декабря 1991 г.
Отдельно следует выделить ряд проблем, возникших при разграничении государственной собственности в городах федерального значения. Так, начиная с 1991 г. недвижимое имущество передавалось Москве без указания на его статус - как субъекту Федерации или как муниципальному образованию. Весной 2001 г. Судебная коллегия Верховного Суда РФ оставила в силе решение нижестоящего суда, признавшего, что положения Устава города Москвы о двойном статусе города и его органов управления противоречат законодательству о местном самоуправлении. Было отмечено, что общегородских органов местного самоуправления в Москве не существует, а их функции незаконно осуществляют органы государственной власти субъекта Российской Федерации. Функции органов местного самоуправления должны осуществлять власти районов.
С учетом толкования законодательства о местном самоуправлении, предложенного судебной властью, летом 2001 г. были внесены соответствующие изменения в ст. 6 Устава города Москвы, а также в иные законодательные акты города, связанные со структурой управления им. В настоящее время в Москве органы государственной власти и органы местного самоуправления разделены. Тем не менее записи в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним, внесенные до 2001 г., не указывают, в собственности Москвы как субъекта Российской Федерации или как муниципального образования находятся соответствующие объекты недвижимости. В связи с этим в практике ВАС РФ были случаи, когда орган государственной власти города Москвы обращался в высший Суд с иском по поводу имущества, которое являлось муниципальной собственностью.
По-своему примечательна ситуация и со вторым городом федерального значения. Как отмечалось в научной литературе, в практике ВАС РФ не возникало случаев, когда город Санкт-Петербург возбуждал бы спор о своем праве на муниципальную собственность, поскольку этот город никогда двойного статуса не имел. Согласно ст. 1 Устава Санкт-Петербурга этот город является субъектом Российской Федерации, а его органы власти - органами государственной власти субъекта Российской Федерации. Согласно ст. 2 Закона Санкт-Петербурга "О территориальном устройстве Санкт-Петербурга" внутригородскими муниципальными образованиями являются муниципальные округа, города и поселки, а не сам город. При этом органы местного самоуправления отдельно формируются и осуществляют свои полномочия независимо от органов государственной власти Санкт-Петербурга.
Таким образом, недвижимое имущество, как правило, не передавалось в муниципальную собственность Санкт-Петербурга. Недвижимое имущество передавалось либо в собственность субъекта Российской Федерации - города Санкт-Петербурга, либо в муниципальную собственность соответствующего округа, например в собственность муниципального округа "Лиговка-Ямская" <1>.
--------------------------------
<1> См.: Ерохова М.А. Комментарий к Постановлению Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 12 октября 2006 г. N 54 "О некоторых вопросах подсудности дел по искам о правах на недвижимое имущество" // Анализ и комментарии постановлений Пленума и обзоров Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации. Вып. 2 / Под ред. Л.А. Новоселовой, М.А. Рожковой. М., 2007.

Проведенное исследование позволяет сделать следующие выводы:
1) муниципальная собственность постепенно зарождается в законодательстве дореволюционной России в виде имущества городов и органов общественного самоуправления (городские управления, земские учреждения, дворянские собрания) и служит общественно полезным целям;
2) воспроизведенная во всех советских конституциях и гражданском (земельном) законодательстве норма Декрета о земле об отмене дореволюционного многообразия видов и форм собственности на землю означала отказ от признания земельных участков недвижимой вещью и отрицала необходимость наличия нескольких видов публичной собственности на земельные участки. Появление муниципальной собственности на земельные участки стало возможным в результате развала СССР и принятия первых гражданских законов, в том числе Закона РСФСР 1990 г. "О собственности в РСФСР";
3) исторически формирование права муниципальной собственности на земельные участки носило противоречивый характер и "плелось в хвосте" законодательства о передаче в муниципальную собственность объектов недвижимости, а также предприятий и иных имущественных комплексов;
4) следует выделить четыре этапа формирования муниципальной собственности на земельные участки в отечественном законодательстве:
- вторая половина XVIII в. - 1917 г. Происходит формирование общественной собственности на землю, собственности земств и городов;
- 1917 - 1990 гг. Отрицание муниципальной собственности, законодательное закрепление единой государственной собственности на землю;
- 1990 - 2001 гг. Появление муниципальных образований в ходе муниципальной реформы и передача им имущества в муниципальную собственность;
- 2001 г. - по сей день. Появление земельного законодательства, регламентирующего разграничение государственной собственности на землю и критерии отнесения земельных участков к муниципальной собственности.


Оставить комментарий




TPL_TPL_FIELD_SCROLL