Воскресенье, 26 Май 2013 19:02

Взаимосвязь нормативных правовых актов как принцип антикоррупционной экспертизы

  • Автор(ы): Гончаров Д.Ю.
  • Информация об авторе(ах): кандидат юридических наук, доцент, старший референт отдела профессионального развития (учебного центра) следственного управления Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации по Свердловской области.
  • Информация о публикации: Гончаров Д.Ю. Взаимосвязь нормативных правовых актов как принцип антикоррупционной экспертизы // Российская юстиция. 2010. N 1. С. 4 - 8.

3 июля 2009 г. Государственной Думой принят Федеральный закон "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов" N 172-ФЗ. Одним из основных принципов организации антикоррупционной экспертизы является оценка нормативного правового акта во взаимосвязи с другими нормативными правовыми актами. В перечень субъектов такой экспертизы вошли прокуратура Российской Федерации, федеральный орган исполнительной власти в области юстиции, а также органы, организации и их должностные лица. Законом предусмотрено и участие граждан в проведении экспертизы.

В соответствии с ч. 1 ст. 1 Закона N 172-ФЗ целью проведения антикоррупционной экспертизы является выявление в нормативных правовых актах и проектах нормативных правовых актов коррупциогенных факторов и их последующее устранение. В ч. 2 этой же статьи дается определение таких факторов. Ими следует считать положения нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, а также положения, содержащие неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям и тем самым создающие условия для проявления коррупции.
Предметом рассмотрения в настоящей статье станет в основном связь нормативных правовых актов друг с другом, являющаяся одним из принципов анализируемой экспертизы.
Прежде всего, хотелось бы остановиться на формулировке названия этого принципа. Дословно он называется "Оценка нормативного правового акта во взаимосвязи с другими нормативными правовыми актами" (п. 2 ст. 2 Закона N 172-ФЗ). Это единственный из названных в статье пяти принципов, не содержащий указание на проекты нормативных правовых актов. Первым в числе принципов названа обязательность проведения антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов (п. 1 ст. 2 Закона N 172-ФЗ). Возникает вопрос "Должен ли оцениваться проект нормативного правового акта во взаимосвязи с другими нормативными правовыми актами, или такую оценку должны получить лишь принятые акты?" Очевидно, что устранение коррупциогенных факторов способно стать наиболее эффективным на стадии оценки проекта нормативного правового акта. Таким образом, норма, содержащаяся в п. 2 ст. 2 Закона N 172-ФЗ, обнаруживает наличие в ней пробела.
Учитывая, что это - одна из норм-принципов, которые, наряду с задачами и целями, декларируемыми в законах, своим духом пронизывают букву всего акта, считаем необходимым ее изменить. Предлагаем следующую редакцию п. 2 ст. 2 Федерального закона "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов" N 172-ФЗ:
"2) оценка нормативного правового акта (проекта нормативного правового акта) во взаимосвязи с другими нормативными правовыми актами".
Сформулировав исходные положения относительно формы рассматриваемого принципа, перейдем к изучению его содержания. На наш взгляд, норму, закрепленную в п. 2 ст. 2 Федерального закона N 172-ФЗ, необходимо анализировать в системе с нормами, прежде всего содержащимися в других статьях этого же Закона.
Так, п. 4 ст. 2 Федерального закона N 172-ФЗ содержит указание на такой принцип организации экспертизы, как "компетентность лиц, проводящих антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов)". По нашему мнению, для совместного проведения подобных экспертиз, наряду с сотрудниками учреждений - субъектов антикоррупционной экспертизы, необходимо привлечение ученых-юристов, в том числе разрабатывающих концепцию взаимосвязи нормативных правовых актов.
Отдельного комментария требует ст. 5 анализируемого Закона. В ней говорится о возможности проведения независимой антикоррупционной экспертизы гражданами и институтами гражданского общества за счет собственных средств и об обязанности указания в заключении по результатам экспертизы на выявленные в нормативном правовом акте (проекте нормативного правового акта) коррупциогенные факторы.
Вместе с тем представляется, что граждане, действующие самостоятельно или представляющие институты гражданского общества, могут высказаться по поводу коррупциогенных факторов в том или ином акте (его проекте), например в средствах массовой информации. В этой ситуации нельзя будет признать, что прозвучавшее мнение стало экспертным заключением, но принятие мер реагирования субъектов антикоррупционной экспертизы на такие заявления могло бы способствовать улучшению ее качества.
Однако анализ нормативных положений, содержащихся в ст. 3 Федерального закона N 172-ФЗ, позволяет прийти к выводу о том, что мониторинг мнений общественности, в том числе научной, о наличии коррупциогенных факторов в проектах нормативных правовых актов, не предусмотрен в качестве обязательного при проведении антикоррупционной экспертизы.
Разумеется, мониторинг применения (выделено мною. - Д.Г.), о котором говорится в п. 4 ч. 3 и ч. 4 ст. 3 Федерального закона N 172-ФЗ, невозможен в отношении проектов нормативных правовых актов.
Представляется, что эффективная деятельность органов - субъектов антикоррупционной экспертизы по проведению таких экспертиз возможна при наличии ряда условий. Выполнение некоторых этих условий необходимо для обеспечения соблюдения анализируемого принципа.
Помимо названного условия (привлечения ученых-юристов), важным является знание основ законодательной техники и теории взаимосвязи нормативных правовых актов.
Взаимосвязям нормативных правовых актов в отраслевых юридических науках уделяется недостаточное внимание <1>. В отличие от прикладных разработок по практической реализации фундаментальных достижений сами фундаментальные исследования (к числу которых и относятся разработки проблем взаимосвязей в законодательстве) мало привлекают ученых, особенно молодых.
--------------------------------
<1> См., например: Гончаров Д.Ю. Взаимосвязь наук криминального цикла, составляющих доктрину уголовной политики, в диссертационных исследованиях адъюнктов и соискателей // Вопросы совершенствования правоохранительной деятельности органов внутренних дел: Сборник научных трудов адъюнктов и соискателей. Екатеринбург: Уральский юридический институт МВД России, 2009. С. 3 - 10.

Зачастую усилия ученых-юристов в последнее время направлены на решение практически ориентированных задач, проведение прикладных исследований. Это вполне понятно, поскольку именно такая научная продукция сегодня наиболее социально востребована. Однако представляется, что существующее положение дел имеет и иную причину - сформированную десятилетиями господства марксизма традицию, с одной стороны, полагать все философские проблемы юриспруденции давно решенными и, с другой - считать их непосредственно не относящимися к предмету юридических исследований. Отсюда определенная утрата современным юридическим сообществом интереса к философской проблематике и фундаментальным научным разработкам <2>. Рассуждая о причинах "недолюбливания" представителями отраслевых юридических наук изучения межотраслевых проблем в праве, добавим еще одну причину - сложности, возникающие у соискателей ученых степеней на этапе представления диссертаций по двум смежным научным специальностям к защите.
--------------------------------
<2> Козубенко Ю.В. Уголовное преследование: опыт комплексного исследования. СПб., 2006. С. 12.

Вместе с тем в доктрине начинают складываться подходы к исследованию проблем взаимосвязей нормативно-правовых актов. Условно их можно разделить на два вида: "аспектный" и "комплексный". Аспектный подход позволяет выявить конкретные формы, грани, виды взаимосвязей в праве. Он применим, по нашему мнению, в статьях, научных докладах, кандидатских диссертациях <3> и основанных на них монографиях, реже - в докторских диссертациях <4>. Его удобство заключается в возможности детального анализа той или иной стороны взаимосвязей правовых норм. Можно, например, исследовать нормы-дефиниции или нормы-принципы сравниваемых нормативных актов; общественные отношения, регулируемые смежными отраслями.
--------------------------------
<3> См., например: Васильченко А.А. Взаимосвязь уголовно-правовых и уголовно-процессуальных правовых отношений: Дис. ... канд. юрид. наук. Волгоград, 2005.
<4> См., например: Сверчков В.В. Концептуальные основы освобождения от уголовной ответственности/наказания; прекращения уголовных дел (уголовного преследования); отказа в их возбуждении: Дис. ... докт. юрид. наук. Н. Новгород, 2008.

Комплексный подход к анализу взаимосвязей нормативных актов позволяет охватить наибольшее количество имеющихся второстепенных проблем. Работы, в которых превалирует такой подход, могут быть не направлены на детальное разрешение конкретных сложностей, возникших в практике применения нормативных актов. В этом случае они имеют в своей композиции большие фрагменты постановочного характера. Однако они позволяют выработать концептуальное, системное знание крупной проблемы. Примерами таких концепций являются некоторые докторские диссертации <5> и монографии <6>, реже - кандидатские диссертации <7>.
--------------------------------
<5> См., например: Пикуров Н.И. Теоретические проблемы межотраслевых связей в уголовном праве: Дис. ... докт. юрид. наук. Волгоград, 1998; Бойко А.И. Системная среда уголовного права: Дис. ... докт. юрид. наук. М., 2008.
<6> См., например: Прошляков А.Д. Взаимосвязь материального и процессуального уголовного права. Екатеринбург, 1997.
<7> См., например: Шадрина Е.Г. Взаимосвязь российского уголовного, уголовно-исполнительного и уголовно-процессуального права (проблемы рассогласования и согласования): Дис. ... канд. юрид. наук. Самара, 2003; Гончаров Д.Ю. Взаимосвязи и коллизии норм уголовного и уголовно-процессуального законодательства: Дис. ... канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2004.

Научные труды, посвященные комплексному исследованию взаимосвязей законодательства, служат направлением для дальнейшего развития научного знания о способах разрешения практически ориентированных задач.
Условность разделения названных методов объясняется невозможностью, с одной стороны, проведения исследований конкретных проблем без использования концептуальных знаний, а с другой - построения концепций без учета существования и без знания таких проблем.
Полагаем, что для субъектов антикоррупционной экспертизы, в том числе для прокурорских работников, необходимыми могут оказаться следующие положения о взаимосвязях нормативных актов, апробированные автором <8>.
--------------------------------
<8> См.: Гончаров Д.Ю. Указ. соч.

Между нормативными актами могут складываться следующие позитивные виды взаимосвязей: генетические, структурные, предметно-системные, функциональные. Негативным видом взаимосвязи являются противоречия нормативных актов. Отдельного внимания заслуживают пробелы взаимосвязанных актов.
Генетические взаимосвязи. В наиболее общем виде их можно представить как связи, сложившиеся в процессе зарождения, становления и развития нормативных актов. Главные и решающие генетические связи, по мнению С.С. Алексеева, лежат за пределами права как такового, но есть такие связи и в самой правовой системе. Сюда, по мнению автора, относятся зависимости, существующие между коренными, профилирующими и молодыми отраслями права <9>. В процессе развития и совершенствования права законодатель исходит из наличного, действующего нормативного материала. Генетические связи С.С. Алексеев усматривал в опоре новых нормативных постановлений на всю систему права, учете в своем содержании действующих юридических норм <10>.
--------------------------------
<9> Алексеев С.С. Общетеоретические принципы исследования структуры права // Советское государство и право. 1971. N 3. С. 46.
<10> Алексеев С.С. Структура советского права. М., 1975. С. 38.


Оставить комментарий




TPL_TPL_FIELD_SCROLL