Понедельник, 29 Апрель 2013 18:14

Технико-юридические основы современного нормотворчества

  • Автор(ы): Малько А.В., Бабенко А.Н.
  • Информация об авторе(ах): Малько А.В., доктор юридических наук, профессор. Бабенко А.Н., доктор юридических наук, профессор.
  • Информация о публикации: Малько А.В., Бабенко А.Н. Технико-юридические основы современного нормотворчества // Журнал российского права. 2012. N 8. С. 126 - 132.

В условиях постоянной динамики социально-экономических отношений и вызванного этим "законодательного бума" особое значение приобретает нормотворческая юридическая техника, обеспечивающая стабильность российской правовой системы и надлежащее качество нормативных правовых актов. Проработанные теоретические основы апробированных в реальной нормотворческой практике правил нормотворческой юридической техники служат важным ориентиром на пути построения иерархически сбалансированной и непротиворечивой системы правовых регуляторов в стране.

Вышедшее в 2011 г. под эгидой Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ научно-практическое издание "Нормотворческая юридическая техника" выгодно отличается от ряда схожих по тематике публикаций последнего времени прежде всего своей теоретической глубиной и аккумуляцией многолетнего опыта специалистов ИЗиСП в правотворческой практике.
Несомненное достоинство книги заключается в широком подходе к проблемам юридической техники, с одной стороны, как к систематизированному научному знанию, с другой - как к практической юридической деятельности, заключающейся в работе по подготовке текста нормативного правового акта.
В главе I определяется место нормотворческой юридической техники в юридической науке и практике, в частности, справедливо отмечается, что она не только представляет собой совокупность приемов подготовки проектов нормативных правовых документов, но и одновременно представляет собой систему научных знаний о функционировании данного инструментария, его месте и роли в правовой доктрине. При этом "система знаний о нормотворческой юридической технике представляет собой достаточно самостоятельное явление, хотя и органически вплетенное в теорию правотворчества" (с. 18).
В целом юридическая техника рассматривается в качестве комплексного собирательного понятия, сущностная сторона которого сводится к обособлению знаний, с помощью которых создается и действует право (знаний о технико-юридическом инструментарии правового регулирования). При этом подчеркивается, что научное знание о юридической технике не является самостоятельной правовой наукой или теорией, а органично вплетено в общую теорию правотворчества.
Отдельное место в книге занимает § 2 гл. I, в котором анализируется техника учета решений Конституционного Суда РФ в законодательной деятельности. Специфика такого учета обусловлена особенностями соотношения власти парламента и Конституционного Суда, установленными формами обращения последнего к законодателю, а также характером принятых решений.
Законодатель соответствующим образом обязан реагировать на решение Конституционного Суда РФ и принимать меры по его реализации в первую очередь, когда обращается внимание на необходимость совершенствования правового регулирования.
Вопросы предпроектной нормотворческой юридической техники рассматриваются в гл. II. Особое внимание уделяется правовому мониторингу как деятельности, которая должна осуществляться на всех этапах нормотворческого процесса - и при принятии решения о создании норм права, и при разработке текста нормативного правового акта с последующим его введением в действие.
Авторы выходят за привычные рамки узкого понимания правового мониторинга, когда в него включаются только функции наблюдения и анализа за правовыми нормами и явлениями, предшествующими подготовке уже действующих нормативных документов. Правовой мониторинг рассматривается как деятельность, включающая функции сбора, наблюдения, изучения, анализа, контроля законопроектных и подзаконных документов, договоров о разграничении полномочий и предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами, нормативных договоров и др.
Реализация правового мониторинга должна осуществляться в первую очередь на предпроектном этапе нормотворчества в целях формирования качественной, непротиворечивой системы нормативных актов. При этом не умаляется значение правового мониторинга и после принятия норм права.
Возможности правового мониторинга дополняются таким эффективным средством обеспечения качества правового регулирования, как правовое прогнозирование.
Необходимость актуализации работы по прогнозированию развития и совершенствованию законодательства объясняется недостаточной системной сбалансированностью, определенной противоречивостью и пробельностью российского законодательства. В этих условиях именно правовое прогнозирование способно создать своего рода заслон на пути продвижения и принятия недостаточно продуманных правовых решений, реализация которых может привести к возникновению неблагоприятных социально-экономических последствий.
Следует согласиться с предложенной формулировкой понятия правового прогноза как вариативного научного предвидения будущего состояния той или иной сферы правового регулирования либо отдельных ее элементов.
Неразвитость правового прогнозирования в современном российском правотворческом процессе объясняется его сложностью. Правовое прогнозирование предполагает учет множества факторов статики и динамики в правовой сфере. При этом юридический прогноз должен быть тесно связан с иными видами специального социального прогнозирования (экономическим, экологическим и др.), что способствует принятию взвешенных решений в правовой сфере.
На основании данных мониторинга и правового прогнозирования должно осуществляться соответствующее планирование нормотворческой деятельности, которое выражается в установлении конкретной правовой цели к назначенному сроку в текущих и перспективных планах деятельности органов власти.
Как самостоятельный элемент нормотворческой юридической техники авторы рассматривают формулирование идеи и подготовку концепции нормативного правового акта. Так, под нормотворческой идеей понимается "продукт сложной мыслительной деятельности, получающий воплощение в определенной нормативной формуле" (с. 78). При этом условием реализации идеи является установление объективной потребности в нормативном урегулировании того круга общественных отношений, которые составляют идейную основу предполагаемого для принятия нормативного правового акта.
Авторы предостерегают от необоснованного отождествления планирования нормотворческой деятельности с прогнозированием, которое, как правило, предшествует этапу планирования. Подчеркивается, что в прогнозировании находят отражение общие тенденции общественного развития, планирование же имеет в виду конкретные задачи и направлено на их практическое решение.
В отличие от идеи, в концепции нормативного правового акта определяются границы будущей нормативной правовой регламентации, обосновывается совместимость и реализуемость проектируемого акта в системе иных нормативных правовых актов. Содержание концепции должно отвечать требованиям управленческой эффективности, законности, внутренней согласованности и непротиворечивости и документальному стилю изложения.
Формулирование идеи предшествует такому важному этапу правотворческой деятельности, как подготовка концепции правового акта. Нормотворческая идея призвана способствовать нейтрализации негативных процессов в рамках правотворчества, поскольку формулирование идеи позволяет установить объективную потребность в нормативном урегулировании общественных отношений, составляющих идейную основу, или же убедиться в отсутствии необходимой регламентации определенных вопросов на законодательном уровне.
Качество концепции особенно важно, поскольку это показатель качества будущего закона и условие эффективности правового регулирования.
В главе III детально рассматриваются требования к подготовке текста нормативного акта.
Во-первых, выделены тематические требования, касающиеся содержания и регулятивной направленности документа. Рассмотрены требования к определению сферы отношений, подпадающих под правовую регламентацию, структурированию текста нормативного акта. В рамках тематических требований к предмету нормативного правового акта рассмотрены графические правила, представляющие собой символизацию содержания текста нормативного правового акта.
Во-вторых, при раскрытии сущности логических требований к тексту нормативного акта выделены законы непротиворечия, тождества, исключенного третьего, достаточного основания; подчеркнута необходимость применения иных знаний логики в процессе работы над текстом проекта нормативного правового акта.
В-третьих, определены языковые требования к тексту нормативного правового акта, а именно: к формулированию нормативных грамматических предложений, использованию правовых фразеологизмов, к применению отдельных видов лексики (архаизмы, иноязычная лексика, профессионализмы, просторечная жаргонная лексика). Отмечается, что отделение тематических требований нормотворческой юридической техники от логических и языковых правил в значительной мере условно. Логические и языковые требования подчинены тематическим и являются их внутренним механизмом.
В главе IV подробно анализируются особенности подготовки отдельных нормативных правовых феноменов: правовых принципов, преамбул, дефиниций, оценочных понятий, нормативно-правовых модусов и др.
Значение правовых принципов для построения непротиворечивой системы законодательства, обеспечения последовательной, эффективной и ориентированной на защиту прав человека правоприменительной деятельности трудно переоценить. В связи с этим в § 1 указанной главы справедливо отмечается, что правовые принципы выполняют роль своеобразного проводника философско-правовых и научных идей, концепций и взглядов в практическую законодательную и правоприменительную деятельность. Естественно, при всевозрастающих объемах и усложнении содержания правотворческой деятельности актуализируется и проблема надлежащего нормативного закрепления правовых принципов. Авторы подчеркивают важность их последовательного проведения в системе правовых актов.
Правовые принципы рассматриваются в работе в нескольких аспектах. Во-первых, принципы с точки зрения их содержания не могут носить произвольного характера: от поспешных, грубых, ложных, политически конъюнктурных, квазиправовых принципов человек дистанцируется, отчуждается, действует по самоустановленным принципам в соответствии со своим личностным убеждением. В связи с этим возникает понимание того, что сегодня уже недопустимо рассматривать правовые принципы исключительно с кельзеновских позиций преобладания формы над содержанием. В общем объеме необходимых и достаточных признаков правового принципа есть и должно быть место для этической и аксиологической его характеристики. Во-вторых, выступая основой национального права и занимая высшее место в иерархии его норм, правовые принципы должны соответствовать основным началам международного права, являющимся принципами высшего порядка.
Авторы неоднозначно оценивают процессы глобализации в праве, подчеркивая необходимость сохранения ведущей роли в регулировании общественных отношений за национальным правом, отдавая в то же время должное международному праву как источнику совершенствования национально-правовых принципов.
В ходе анализа особенностей формулирования такой части нормативных правовых актов, как преамбулы, справедливо подчеркивается их роль и значение в качестве элементов, посредством которых выражаются мотивы принятия, цели и задачи того или иного документа, что, в свою очередь, способствует повышению эффективности правоприменительной деятельности. Отмечается также отсутствие в современном процессе законотворческой деятельности должного внимания к преамбулам, игнорирование их возможностей в качестве юридико-технических средств закрепления нормативного материала.
Отдельный параграф посвящен правилам построения дефиниций акта и использования в нем оценочных понятий. Несмотря на то что понятия и их определения являются необходимой основой любого нормативного акта, недопустимо загромождение ими текста нормативного правового акта. На первый план в соответствующей работе выводится неуклонное соблюдение правил формальной логики, тем самым обеспечивается отсутствие коллизий и излишней пробельности нормативного акта. Невозможность с точки зрения юридической техники (и в целом бессмысленность) всеобъемлющего правового регулирования обусловливает использование в нормативных правовых актах оценочных понятий, фактически выступающих своеобразным (по крайней мере частично) санкционированием усмотрения правоприменителя. Кроме того, оценочные понятия позволяют в течение более или менее длительного периода избежать излишней нормотворческой работы по внесению изменений в нормативный правовой акт в случае его устаревания. Разработка и включение в нормативный правовой акт соответствующих оценочных понятий требует умеренности, соблюдения языковых и логических правил.
Особое внимание уделено формулированию и закреплению нормативно-правовых модусов, которые в юридической науке разработаны слабо. Так, подчеркивается необходимость соблюдения иерархичности при построении системы модусов, с тем чтобы избежать всевозможных противоречий и перенесения реального нормативного регулирования на "низовые" уровни ведомственных актов и должностных инструкций; подробно освещается место и роль модусов-норм в системе юридико-технических средств и их значение для нормативного регулирования.
Рассмотрена в книге и специфика подготовки локальных нормативных правовых актов. Данная проблематика приобретает особую актуальность в условиях постоянно развивающихся корпоративных отношений, интенсификации предпринимательской деятельности и деятельности некоммерческих организаций, возникновения новых организационно-правовых форм юридических лиц. Уделено внимание особенностям предметной сферы локальных нормативных правовых актов и их юридической силе, порядку и способам их принятия, стадиям соответствующего процесса, классификации, системе и иерархии такового рода актов. Опираясь на нормы ТК РФ, ГК РФ, законов, посвященных конкретным разновидностям юридических лиц, подробно рассматриваются отдельные виды локальных нормативных правовых актов (приказов, распоряжений, учредительных документов, трудовых договоров, положений и должностных инструкций); проведен сравнительный анализ близких по своему характеру актов; детально исследованы нормативные юридико-технические требования, предъявляемые к локальным нормативным правовым актам. Анализируются особенности темпорального и территориального действия локальных актов, а также их действия по кругу лиц. В качестве итога рассмотрения вопроса о технике подготовки локальных нормативных правовых актов сформулировано понятие юридической техники локальных актов. Авторы считают, что она представляет собой совокупность принципов, приемов и правил подготовки, принятия, изменения или отмены внутренних нормативных правовых актов учреждения, предприятия или организации.
Глава V имеет новаторский характер. Она посвящена важному практическому вопросу подготовки нормативных правовых актов в сфере технического регулирования. Необходимость исследований в данном направлении обусловлена потребностью активизации работы по принятию отсутствующих и совершенствованию имеющихся технических регламентов. Такая потребность усиливается в свете интеграционных экономических и политических процессов, в которых участвует Российская Федерация (ВТО, ЕврАзЭС, Таможенный союз). Впервые в отечественной юридической науке исследуется исторический процесс становления и развития норм технического регулирования в России в XIX - XX вв., анализируются соответствующие правовые акты.
Специфика процедуры подготовки и принятия технических регламентов проявляется в особенностях их разработки, публичности данного процесса, проведении экспертизы проектов технических регламентов и порядке вступления их в силу. Подробно исследуются типичные дефекты технических регламентов и формулируются основные правила их составления. Должное внимание уделяется опыту подготовки технических регламентов в странах СНГ.
В главе VI рассматривается так называемая обеспечительная нормотворческая юридическая техника (подготовка сопроводительных документов, экспертиза и опубликование нормативных правовых актов). Впервые в отечественной правовой доктрине указанные вопросы рассматриваются на глубоком теоретическом уровне. В частности, обращается внимание на то, что в пояснительной записке в общем виде характеризуются социально-экономические, политические, юридические и иные последствия реализации проекта в случае его принятия. Пояснительную записку как особый юридический документ отличают свойства обоснованности, логической завершенности, лаконичности и конкретности.
Значение правовой экспертизы видится авторами в том, что "она не только позволяет обеспечить надлежащий уровень его подготовки, но и способствует созданию научно обоснованной системы принимаемых актов, их согласованности, помогает выявить возможные негативные социальные, экономические, юридические, экологические и другие последствия, которые может вызвать реализация этих актов" (с. 229). При этом в настоящее время выявляется тенденция, направленная на развитие и расширение института экспертизы проектов нормативных правовых актов.
Отмечается, что существующая практика опубликования нормативных актов на бумажных носителях вызывает некоторые сложности: недостаточный динамизм, затруднения с определением начала действия правового акта, хранением и поиском, экономические и экологические ограничения, неидентичность различных версий официальных текстов и др.
По мнению авторов, преимущества электронного официального опубликования состоят в том, что оно, в отличие от опубликования на бумажных носителях, предоставляет потребителю более полную и достоверную информацию, позволяет повысить уровень реализации прав граждан на доступ к информации, а также создать основу для широкомасштабной систематизации нормативных правовых актов.
Глава VII посвящена сравнительно-правовым и историческим аспектам нормотворческой юридической техники. Освещение зарубежного опыта развития нормотворческой юридической техники начинается с древности и античности, что представляется вполне оправданным. Так, уже в ранние периоды истории присутствуют интереснейшие образцы использования "юридической техники" для выражения социальных правил поведения при помощи средств языка. В качестве первых юридических текстов "поэтической традиции права" рассматриваются древнеегипетская "Книга мертвых" (ок. 1600 г. до н.э.), Законы Хаммурапи (середина XVIII в. до н.э.), Законы Ману (II в. до н.э.), произведения индийской литературы, законы легистов в Древнем Китае и др. Отдельное внимание уделяется деятельности легистов, ведь именно им принадлежит идея о том, что общественная жизнь человека должна строго регулироваться позитивным правом. Кроме того, легисты первые предложили правила составления законов.
Искусством написания законов владели древние римляне. Его вершиной принято считать знаменитый Свод Юстиниана, являющийся выдающимся по своему "техническому" исполнению юридическим документом и оказавший мощное влияние на дальнейшее развитие права и формирование национальных правовых систем. Учитывая значение римской юриспруденции, в том числе для развития юридической техники, данная тематика отдельно исследуется в § 2 "Нормотворческая юридическая техника римской классической юриспруденции" гл. VII. Стоит заметить, что сам практический характер работы римских классических юристов содействовал разработке ими особой техники: они использовали ряд приемов и методов при формировании типических казусов, при введении в юридическую практику принципов и юридических правил (regula), при создании новых юридических институтов. Сохранившееся наследие римского права поражает многогранностью и глубиной разработанности множества практических вопросов частного права. Такая особенность обусловлена мощью инструментов юридической техники и их умелым использованием.
Обращение к истории составления законов в России существенно дополняет и обогащает рассмотрение сравнительно-правового и исторического аспектов техники нормотворчества. В параграфе об исторических традициях в нормотворческой юридической технике рассматривается состав участников законоподготовительной работы, формы российских законодательных актов и специфика создания их текстов в Российской империи. Текстуальная трансляция нормативного содержания устанавливаемых норм претерпела эволюцию на протяжении почти двухсотлетней истории Российской империи, причем изменения коснулись и стиля, и структурной формы акта. При этом закон как элементарную и универсальную форму проявления права, равно как и процесс создания его текста, невозможно рассматривать вне социально-культурного, политического и правового прошлого, его пережитков, разнородных веяний, влияний, наслоений, воздействий. Законотворческая практика как важнейший этап общей эволюции государства и права в России, по мнению авторов, показывает бесконечное множество особенных, специальных способов и методов законодательства, формирующих слишком большие возможности для применения исключений из общих правил, что иногда превращает "исключительное" в законотворчестве в общее правило.
По итогам рассмотрения поднятых в рецензируемом издании вопросов позволим себе сформулировать некоторые предложения авторам по дальнейшему изучению проблем юридической техники.
Во-первых, в следующей работе по рассматриваемой тематике следует уделить внимание особенностям юридической техники составления административных регламентов и иных управленческих документов.
Во-вторых, затрагиваемые проблемы истории юридической техники, как нам представляется, нуждаются в подробном самостоятельном исследовании.
В-третьих, на наш взгляд, недостаточно изучены особенности нетипичных нормативных правовых регуляторов (фикции, презумпции и др.).
В целом же издание представляет научную и практическую ценность как для специалистов, непосредственно участвующих в нормотворческой деятельности, так и для представителей научного юридического сообщества, студентов и всех, кто интересуется проблемами обеспечения надлежащего качества текстов нормативных правовых актов и их последующего эффективного применения.

Оставить комментарий




TPL_TPL_FIELD_SCROLL