Вторник, 28 Май 2013 12:21

Прокуратура как государственно-правовой институт и ее положение в системе правоохраны

  • Автор(ы): Гулягин Александр Юрьевич
  • Информация об авторе(ах): Заместитель прокурора Владимирской области, кандидат юридических наук.
  • Информация о публикации: Гулягин А.Ю. Прокуратура как государственно-правовой институт и ее положение в системе правоохраны // Журнал российского права. 2011. N 7. С. 38 - 48.

Анализируется статус прокуратуры в системе правоохраны современной России и его содержательные элементы как регламентационного, так и функционального характера: конституционное регулирование деятельности прокуратуры и система правоохранительных функций, исполняемых прокуратурой. Предлагается закрепить в Конституции РФ функциональную составляющую деятельности органов прокуратуры, что позволит обеспечить стабильность ее правового статуса.

Определение места конкретного государственного органа в системе и структуре иных органов, безусловно, является важным, поскольку это позволяет определить эффективность его функционирования, его правовой статус и роль в достижении государственных целей.
Как отмечает М.С. Шалумов, под правовым статусом государственного органа обычно понимается совокупность таких элементов, как правовые нормы, регулирующие деятельность данного органа; закрепление в них места, роли и назначения органа в государственном механизме; полномочия по реализации возложенных функций <1>.
--------------------------------
<1> См.: Шалумов М.С. Проблемы функционирования российской прокуратуры в условиях формирования демократического правового государства: Дис. ... д-ра юрид. наук. Екатеринбург, 2002. С. 70 - 71.

Т.А. Ашурбеков указывает, что "защита национальных интересов России как фундаментальная задача государства предполагает их обеспечение на основе точного определения места, роли и высокого уровня согласованности усилий всех государственных органов, вне зависимости от функционального предназначения и ведомственной принадлежности" <2>.
--------------------------------
<2> Ашурбеков Т.А. Правовые и организационные основы надзорной и иной функциональной деятельности прокуратуры в сфере национальной безопасности: Дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2009. С. 108.

Безусловно, это представляется важным и для предмета настоящего исследования - определения места органов прокуратуры в системе правоохраны.
"Только на базе научно выверенного курса государственно-правового строительства, учитывающего своеобразие переходной России и исключающего спонтанно-эклектические заимствования, возможно выстроить слаженную правоохранную систему во главе с судом, где достойную нишу, несомненно, займет и прокурорский надзор" <3>.
--------------------------------
<3> Сухарев А.Я. Державное "око" в осаде: к вопросу о реформе прокуратуры. М., 2001. С. 20.

Ю.И. Скуратов и В.И. Шинд отмечали, что отсутствие в Конституции РФ перечня функций прокуратуры в известной мере противоречит детальному конституционно-правовому регулированию организационных основ ее построения и является примером влияния на Конституцию той политической борьбы, которая велась вокруг судьбы российской прокуратуры. Авторы проекта новой Конституции немало потрудились над тем, чтобы принизить роль прокуратуры, предлагая оставить за ней, по сути, лишь функции поддержания обвинения в суде и надзора за следствием и дознанием, что фактически означало ликвидацию прокуратуры как основного органа надзора за законностью <6>.
--------------------------------
<6> См.: Скуратов Ю.И., Шинд В.И. Конституционные основы места прокуратуры в государственном механизме Российской Федерации // Конституционная законность и прокурорский надзор. М., 1994. С. 18 - 19.

Коллективом ученых НИИ Генеральной прокуратуры РФ сделан вывод о взаимно сочетающихся функциях прокуратуры и дан их перечень: надзор за исполнением законов, уголовное преследование, участие прокуроров в рассмотрении дел судами (в гражданском и арбитражном процессе, в рассмотрении судами уголовных дел), координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью <7>.
--------------------------------
<7> См.: Бойков А.Д., Рябцев В.П., Скворцов К.Ф. Проблемы развития правового статуса российской прокуратуры (в условиях переходного периода). М., 1998. С. 34 - 60.

Несмотря на существующую ситуацию с конституционным регулированием деятельности прокуратуры, пишет М.С. Шалумов, основа для дальнейшего развития конституционного статуса прокуратуры, как представляется, все же есть. Она заложена в системообразующих конституционных принципах организации и деятельности российского государства - разделении властей, законности, федерализме <8>. Но еще раз подчеркнем, что только конституционное закрепление идеи осуществления надзора за исполнением законов органами прокуратуры делает определенным место и роль органов прокуратуры в деле укрепления законности и правопорядка, а значит, и место в системе правоохраны.
--------------------------------
<8> См.: Шалумов М.С. Указ. соч. С. 78.

Как указывает Т.А. Ашурбеков, единство органов прокуратуры, выражающееся в единстве их целей и задач независимо от места, занимаемого в иерархии прокурорской системы, в единстве полномочий прокуроров всех уровней, является основой целенаправленного, согласованного функционирования механизма прокурорского надзора за точным и единообразным соблюдением Конституции РФ, исполнением действующих законов. Объективно заложенный в принципе единства прокуратуры высокий правозащитный потенциал прокурорской системы заслуживает самого серьезного внимания при решении задач защиты национальных интересов. Причем его нужно всемерно усиливать, а не расшатывать "фундамент" прокуратуры, как это происходит на протяжении двух последних десятилетий <9>.
--------------------------------
<9> См.: Ашурбеков Т.А. Указ. соч. С. 109.

Эксперт Совета Европы И. Томан сделал справедливый вывод о том, что "статус прокуратуры, его принципы (характеристики) основываются на общей модели, взятой из исторической эволюции, юридических, экономических и социальных условий каждой страны" <10>.
--------------------------------
<10> См. об этом: Прокуратура в правовом государстве. Многосторонняя встреча, организованная Советом Европы совместно с Генеральной прокуратурой Российской Федерации / Отв. ред. Ю.Я. Чайка; Редкол.: А.Д. Бойков, Г.В. Дашков, А.Я. Сухарев. М., 1997. С. 40 - 41.

Место прокуратуры в механизме государственной власти - предмет многолетней дискуссии в научных кругах. В 80-е гг. XX в. прокуратура фактически выполняла функции самого широкого спектра: от контроля за простоем вагонов и уборкой урожая до внешнего надзора. Все это вело к тому, что прокурорские органы, вместо того чтобы сконцентрировать свое внимание на решении узких задач, а именно на проверке законности деятельности органов государственной власти и управления, зачастую выполняли организационные, распорядительные полномочия, т.е. происходила подмена функций. Высказывалось мнение о том, что с изменением общественно-экономической формации отпадет необходимость в общем надзоре, так как довлеющий над всеми надзор будет тормозить развитие экономической системы страны. Выдвигались также идеи о возвращении прокуратуры в состав судов, о слиянии прокуратуры с министерством юстиции. При этом приводился пример Франции и США <11>, поскольку, во-первых, они являются развитыми капиталистическими странами и ассоциируются с демократическими ценностями, а во-вторых, считается, что именно во Франции впервые была образована прокуратура.
--------------------------------
<11> Подробнее об этом см.: Басков В.И. Прокурорский надзор. 2-е изд. М., 1996. С. 49; Даев В.Г. Концепция прокурорского надзора в свете правовой реформы // Вестник Московского университета. Право. 1990. N 4. С. 38 - 40; Точиловский В.Н. О концепции прокурорской власти // Советское государство и право. 1990. N 9. С. 46; Савицкий В.М. Кризис прокурорского надзора // Социалистическая законность. 1991. N 1. С. 46 - 47.

Приводилось много аргументов, обосновывающих необходимость сохранения и функционирования прокуратуры в том виде, в каком она была сформирована, т.е. как органа, осуществляющего надзор за исполнением законов. Один из важнейших аргументов заключался в том, что многолетняя плодотворная деятельность прокуратуры в качестве органа, охраняющего законность, подтверждает целесообразность своего существования, а также доказанную годами эффективность работы <12>.
--------------------------------
<12> См.: Басков В.И. Указ. соч. С. 53 - 54.

О необходимости сохранения прокуратуры в качестве самостоятельного органа говорит и тот факт, что существует потребность в обеспечении реальной охраны Конституции РФ и законов. В случае передачи этой функции другому органу будет крайне затруднительно ее осуществлять на высоком уровне, так как ни аппарат Уполномоченного по правам человека, ни Министерство юстиции РФ, ни другие органы - потенциальные правопреемники не имеют высококвалифицированных специалистов для решения соответствующих задач. Кроме того, ликвидировать этот орган, не изменив Конституцию РФ, невозможно, так как он упомянут в ней. А именно этот вывод вытекает в случае лишения прокурорских органов функции надзора <13>.
--------------------------------
<13> См.: Дибиров Ю.С. Проблемы конституционно-правовых основ организации и деятельности Генеральной прокуратуры и Следственного комитета при Генпрокуратуре РФ // Конституционное и муниципальное право. 2010. N 6. С. 68 - 71.

Необходимо укреплять позиции органов прокуратуры в деле обеспечения законности. Кроме теоретических выкладок, обосновывающих данные высказывания, приведем и статистические показатели, которые свидетельствуют об эффективности действий прокуратуры по восстановлению нарушенной законности.
Показательны итоги деятельности прокуратуры Владимирской области за 2009 и 2010 гг.
В 2010 г. в сфере надзора за соблюдением федерального законодательства выявлено 30 199 нарушений (2009 г. - 29 744), по которым приняты меры прокурорского реагирования, их количество и результативность имеют преимущественно положительную динамику: принесено 2718 протестов (2009 г. - 2810), внесено 6405 представлений (2009 г. - 6347), 2716 лиц привлечены к дисциплинарной ответственности (2009 г. - 2123), по возбужденным прокурорами административным делам наказано 2277 лиц (2009 г. - 2214), по результатам общенадзорных проверок по 223 материалам, направленным в следственные органы (2009 г. - 259), возбуждено 178 уголовных дел (2009 г. - 209), объявлено 712 предостережений (2009 г. - 804), в суды направлено 6315 заявлений (2009 г. - 7121) на сумму 112 156 тыс. руб. (2009 г. - 104 443 тыс. руб.), из них удовлетворено 5295 (2009 г. - 5862) на сумму 73 343 тыс. руб. (2009 г. - 68 653 тыс. руб.).
В системе функций прокуратуры, реализуемых в сфере правоохраны, особого внимания заслуживает функция надзора за исполнением законов <14>, которая является традиционной для российской прокуратуры; по обоснованному мнению специалистов, "ее свертывание в сложных условиях переходного периода ничего, кроме вреда, принести не может" <15>.
--------------------------------
<14> Как сказал В.М. Савицкий, "только функция надзора за точным исполнением законов придает прокуратуре общественно-политическую значимость, делает ее специфическим и необходимым инструментом проведения в жизнь предписаний законодательной и исполнительной власти" (см.: Савицкий В.М. Очерк теории прокурорского надзора. М., 1975. С. 28).
<15> Алексеев А.И. Общий надзор: проблемы и перспективы // Законность. 1998. N 2. С. 8.

В поддержку данного вывода приведем мнение Т.А. Ашурбекова. Во-первых, по масштабу охвата сфер правовых отношений надзор за исполнением законов превосходит масштаб действий прокуратуры, реализуемых при выполнении других функций. Во-вторых, имея дело с практикой исполнения всего комплекса законов, регламентирующих правовой режим защиты национальной безопасности, надзор за исполнением законов располагает наиболее широким диапазоном правовых средств устранения нарушений законов, наносящих вред национальным государственным интересам. В-третьих, надзору за исполнением законов принадлежит ведущая роль в раннем предупреждении преступлений: пресекая менее опасные формы правонарушений (административные, дисциплинарные), прокуратура не позволяет им перерастать в более опасные. В-четвертых, именно при надзоре за исполнением законов прокуратура взаимодействует с другими государственными органами, входящими в систему обеспечения национальной безопасности, влияет на их деятельность <16>.
--------------------------------
<16> См.: Ашурбеков Т.А. Указ. соч. С. 110 - 111.

Вопрос о надзорной функции прокуратуры на протяжении многих лет является предметом постоянных и острых дискуссий. Большинство специалистов, занимающихся надзорной проблематикой, признают необходимость сохранения за прокуратурой названной функции, по крайней мере на тот период, пока не будут созданы правоохранительные структуры, способные более эффективно выполнять функции прокуратуры <17>.
--------------------------------
<17> См.: Проблемы совершенствования прокурорского надзора (к 275-летию российской прокуратуры): Матер. науч.-практ. конф. М., 1997. С. 5, 15 - 20, 26, 37.

Данная позиция в полной мере отвечает потребностям реальной защиты прав и свобод человека и гражданина, интересов общества и государства. В свою очередь, представители науки - сторонники противоположной точки зрения - считали необходимым безотлагательно упразднить надзорную функцию прокуратуры. Довольно часто в качестве аргумента отчуждения от прокуратуры функции надзора приводится утверждение о том, что нынешняя российская прокуратура с ее функцией общего надзора представляет собой рудимент средневековья, оживший в странах с тоталитарным режимом (в прошлом - СССР, государства Восточной Европы) для всеобъемлющего контроля за государственными институтами, обществом, гражданами. Одновременно предпринимаются попытки доказать дилетантский характер надзора прокуратуры, который заключается в стремлении объять необъятное. Используется и тот аргумент, что возложение на прокуратуру функции надзора отвлекает ее от надлежащего выполнения задач по борьбе с преступностью, от осуществления функции уголовного преследования, которая, по мнению критиков современной прокуратуры, должна быть главной и единственной для нее <18>.
--------------------------------
<18> См.: Петрухин И. Общий надзор прокуратуры и судебная власть // Уголовное право. 2000. N 4. С. 34 - 35; Радченко В. Судебную власть - в центр правовой реформы // Российская юстиция. 1999. N 1. С. 4.

В ответ на данные мнения приведем следующие контраргументы.
Объективные исследования ученых показывают, что органам прокуратуры многих государств - членов Совета Европы, а не только России присущи функции вне рамок уголовного преследования.
На многосторонней встрече, организованной Советом Европы совместно с Генеральной прокуратурой РФ в январе 1997 г., обстоятельно обсуждался вопрос о предназначении, формах организации прокуратуры в современных условиях <19>. Справедливость указанных выводов была подтверждена также на III Международном семинаре с участием экспертов Совета Европы на тему "Функции прокуратуры вне рамок уголовного преследования: вопросы теории и практики" <20>.
--------------------------------
<19> См.: Прокуратура в правовом государстве. М., 1997.
<20> См.: Шульц П. Функции прокурора республики вне рамок уголовного преследования во Франции // Функции прокуратуры вне рамок уголовного преследования: вопросы теории и практики (Сборник материалов III Международного семинара с участием экспертов Совета Европы, 22 - 23 сентября 2004 г.) / Под ред. А.Я. Сухарева. М., 2005. С. 12 - 20; Вандорен А. Функции прокуратуры Бельгии вне рамок уголовного преследования // Там же. С. 107 - 111.

Никакие ссылки на устоявшиеся демократические институты не могут служить основанием для оправдания двойных стандартов, существующих в определении подходов к функциям и полномочиям органов прокуратуры тех или иных государств - членов Совета Европы <21>.
--------------------------------
<21> См.: Джафаров А.М. Международно-правовые основы реформирования органов прокуратуры Азербайджанской Республики: Дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2008. С. 59 - 61.

Говоря о необходимости реформирования института прокуратуры, уместно вспомнить высказывания известных российских ученых. "История российской прокуратуры не знает периодов ее возвышения: во все времена это была государственная структура, методично, основательно и как-то даже буднично осуществлявшая свои функции. Зато периоды ее ослабления были. В их основе лежали не всегда продуманные, а порой скоропалительные либо переносимые механически в российскую действительность из зарубежных стран решения проблем организации и деятельности прокуратуры. Так было, например, при упразднении судебной реформой 1864 г. прокурорского надзора за ходом, как их назвал А.Ф. Кони, "несудебных дел". Серьезным пробелом в государственно-правовой жизни России было отсутствие прокурорского надзора с 1917 г. по 1922 г. Отрицательное влияние испытала прокуратура от волюнтаристских реформаторских акций и в последующие годы" <22>.
--------------------------------
<22> Клочков В.В., Ястребов В.Б., Рябцев В.П. О специализированных органах прокуратуры Российской Федерации // Прокуратура. Законность. Государственный контроль. М., 1995. С. 61 - 62.


Другие материалы в этой категории: Прокурорский надзор и банковская тайна »

Оставить комментарий




TPL_TPL_FIELD_SCROLL