Понедельник, 29 Апрель 2013 17:09

Юридические лица публичного права: понятие, сущность, сфера применения

  • Автор(ы): Белых Владимир Сергеевич
  • Информация об авторе(ах): Заведующий кафедрой предпринимательского права Уральской государственной юридической академии, доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки РФ.
  • Информация о публикации: Белых В.С. Юридические лица публичного права: понятие, сущность, сфера применения // Банковское право. 2012. N 4. С. 68 - 79.

В издательстве "Юстицинформ" опубликовано монографическое исследование "Юридические лица публичного права в доктрине и практике России и зарубежных стран" под редакцией В.П. Мозолина и А.В. Турбанова <1>.
--------------------------------
<1> См.: Баренбойм П.Д., Лафитский В.И., Терещенко Л.К. Юридические лица публичного права в доктрине и практике России и зарубежных стран / Под ред. В.П. Мозолина и А.В. Турбанова. М., 2011. 184 с.

Нельзя сказать, что в отечественной литературе проблема юридических лиц публичного права не была предметом теоретического изучения. Отдельные вопросы данной проблемы исследовались в разное время различными учеными. Однако справедливости ради надо отметить, что книга профессора В.Е. Чиркина - это первая действительно монографическая попытка исследования юридических лиц публичного права в российской литературе <2>.
--------------------------------
<2> См.: Чиркин В.Е. Юридическое лицо публичного права. М., 2007. 352 с.

Рецензируемая книга обладает рядом достоинств. Во-первых, в сжатом объеме (184 с.) изложены актуальные проблемы юридических лиц публичного права. Во-вторых, в работе присутствуют как историко-правовой, так и сравнительно-правовой методы исследования. В-третьих, авторы работы вступают в полемику с разработчиками Концепции развития законодательства о юридических лицах по доктрине юридического лица публичного права (с. 18 - 21). В частности, приводится мнение одного из разработчиков Концепции, профессора Е.А. Суханова, который отрицательно относится к идее появления в Гражданском кодексе РФ норм о юридических лицах публичного права. При этом видный ученый-цивилист аргументирует свою позицию ссылками на особенности национального развития российского и немецкого гражданского законодательства, а также на опыт отечественного права <3>.
--------------------------------
<3> См.: Суханов Е.А. О Концепции развития законодательства о юридических лицах // Журнал российского права. 2010. N 1.

Особое внимание следует обратить на главу 4 книги "Развитие в России современной доктрины юридических лиц публичного права". В ней изложены конституционная доктрина В.Д. Зорькина, цивилистическая доктрина В.П. Мозолина, публично-правовая доктрина В.Е. Чиркина, а также иные концепции в поддержку концепции юридического лица публичного права (с. 96 - 177). Отдельное место среди теорий занимает позиция А.В. Турбанова, направленная на обоснование статуса государственной корпорации "Агентство по страхованию вкладов" как юридического лица публичного права.
Начну с того, что ни в Конституции РФ, ни в других федеральных законах термин "юридическое лицо публичного права" не используется по известным причинам. Господствующие доктрины в отечественной юридической науке весьма осторожны в применении "чужеродных" терминов и понятий.
Возможно, по этой причине не нашлось места для данного термина в "Тезисах о правовой реформе в России", сформулированных председателем Конституционного Суда РФ В.Д. Зорькиным <4>. Однако в указанных Тезисах содержатся принципиальные положения о правовой реформе в России. В частности, профессор В.Д. Зорькин пишет о правовой реформе, которая должна гармонично сочетать строгие общепринятые научно-юридические понятия и основные направления (блоки) совершенствования российского законодательства. России нужна целостная государственная концепция реформирования законодательства, особенно в сферах экономики и предпринимательства.
--------------------------------
<4> См.: Зорькин В.Д. Тезисы о правовой реформе в России // URL: http://www.msk-arbitr.ru/upload/article.php?id=619.

Мне импонирует эта идея, поскольку в своей монографии "Правовое регулирование предпринимательской деятельности в России" я также отстаивал ее право на существование. Правовая концепция - это часть общефедеральной программы оздоровления и реформирования нашей экономики (читай: модернизации экономики) <5>. На сегодняшний день отсутствует, как принято было говорить в старые времена, научно обоснованная концепция модернизации России в целом и национальной экономики в частности. Поэтому много деклараций! "Рыночная экономика не может быть создана без правовых гарантий стабильности собственности и предсказуемости предпринимательской активности, с одной стороны, и эффективности разумного правового регулирования экономических процессов - с другой" <6>. И, скажем, не только.
--------------------------------
<5> См.: Белых В.С. Правовое регулирование предпринимательской деятельности в России: Монография. М., 2005. С. 117 и др.
<6> См.: Баренбойм П.Д., Лафитский В.И., Терещенко Л.К. Юридические лица публичного права в доктрине и практике России и зарубежных стран / Под ред. В.П. Мозолина и А.В. Турбанова. С. 96.

Тезис о том, что рыночная экономика имеет больше плюсов, чем административная, не нуждается в особой аргументации. Вместе с тем следует подчеркнуть, что рыночная экономика (особенно в такой стране, как Россия) немыслима без элементов централизованного руководства. Там, где это разумно, необходимо активно внедрять методы государственного регулирования экономической жизнью страны. Особенно актуальным является вопрос о пределах государственного вмешательства в частные дела, а также в экономику в целом, который показал себя в условиях глобального финансового кризиса. То, что произошло на фондовом рынке, - яркий показатель того, что государство должно эффективно управлять рынком, активно вмешиваться в эти процессы. Частная собственность никак не может быть "священной коровой", а государство не должно исполнять роль "ночного сторожа". Саморегулирование рынка - это неплохо, но оно должно быть дополнено государственным.
Значительное внимание в "Тезисах о правовой реформе в России" уделяется проблемам юридического образования. Приведу следующий тезис В.Д. Зорькина: "Приходится констатировать серьезное отставание российского юридического образования от мировых стандартов, особенно в сфере гражданского и предпринимательского права. Это вызвано не только отсутствием адекватных учебных программ, учебников и подготовленных преподавателей, но и плохим качеством нового законодательства в этих отраслях права. Трудно представить юриста, которому (независимо от специализации) не пришлось бы столкнуться с вопросами экономики и финансов. Однако в учебных программах юридических вузов изучению этих вопросов уделяется очень мало внимания - только сейчас в нескольких московских вузах начато преподавание спецкурса "Конституционная экономика". Действующие учебные программы вузов перегружены, поэтому необходимо в ближайшее время решительно обновить стандарты юридического образования, значительно увеличив объем экономических дисциплин. Параллельно следует расширить преподавание правовых дисциплин в экономических вузах". И хотя это положение вряд ли прямо связано с темой настоящего исследования, тем не менее, мне, как директору Института права и предпринимательства Уральской государственной юридической академии, эта тема близка и понятна <7>.
--------------------------------
<7> Почему в юридических вузах готовят больше прокуроров, чем специалистов для бизнеса // URL: http://www.rg.ru/2011/10/27/reg-urfo/urist.html. Интервью с директором Института права и предпринимательства УрГЮА, профессором В.С. Белых.

Теперь перейду к цивилистической доктрине профессора В.П. Мозолина. Прежде всего, отмечу, что, по мнению авторитетного ученого, с точки зрения действующего законодательства не существует каких-либо противопоказаний для отнесения к группе некоммерческих организаций государственных корпораций (компаний) <8>. Такое утверждение не бесспорно.
--------------------------------
<8> Цит. по: Баренбойм П.Д., Лафитский В.И., Терещенко Л.К. Юридические лица публичного права в доктрине и практике России и зарубежных стран / Под ред. В.П. Мозолина и А.В. Турбанова. С. 111.

Даже на первый взгляд видно, что государственная корпорация в контексте законодательства о некоммерческих организациях не вписывается в концепцию и модель корпорации. Такая конструкция плохо вписывается в общую логику и структуру ГК о юридических лицах <9>. Одним словом, госкорпорации - это российский вариант ведения бизнеса и управления государственной собственностью.
--------------------------------
<9> См.: Белых В.С. Основные направления совершенствования части первой Гражданского кодекса Российской Федерации // Предпринимательское право. 2010. N 1. С. 16 - 17.

Принципиальным здесь является вопрос о форме собственности. В юридической литературе мнения ученых заметно разделились <10>. Одни авторы говорят о частной форме собственности, другие - о государственной, третьи - об иной самостоятельной форме собственности. В.П. Мозолин, будучи последовательным сторонником сложно-структурной модели права собственности, утверждает, что в данном случае сосуществуют два вида права собственности в отношении одного и того же государственного имущества - Российской Федерации и госкорпорации <11>. Указанные виды права собственности находятся между собой в состоянии юридико-генетической связи и взаимодействия в составе единой субъектной структуры права собственности. Именно такой подход к определению права собственности государственных корпораций особо характеризует цивилистическую доктрину В.П. Мозолина.
--------------------------------
<10> См.: Винницкий А.В. Государственная собственность в административном праве. М., 2010. С. 274 - 322.
<11> См.: Мозолин В.П. Право собственности в Российской Федерации в период перехода к рыночной экономике. М., 1992. С. 39 - 46.

С ней (доктриной) можно соглашаться либо не соглашаться. Но ясно одно: она заслуживает внимания и более развернутой аргументации с учетом новых реалий национальной экономики России. По крайней мере, в действующем законодательстве встречается множество противоречивых норм о статусе государственных корпораций, на что обращают внимание как их сторонники, так и противники. Например, согласно ч. 2 п. 1 ст. 7.1 Федерального закона (с изменениями на 16 ноября 2011 г.) "О некоммерческих организациях" имущество, переданное государственной корпорации Российской Федерацией, является собственностью государственной корпорации <12>. Данная норма закреплена на основании п. 3 ст. 213 ГК РФ, согласно которому некоммерческие организации, кроме учреждений, являются собственниками имущества, переданного им в качестве вкладов (взносов) их учредителями (участниками, членами), а также имущества, приобретенного этими юридическими лицами по иным основаниям (ст. 25 Закона). Однако это положение Закона некоторыми учеными игнорируется, и предлагаются собственные конструкции и виды собственности госкорпораций. Приведу другой пример: в п. 1 ст. 26 Закона о некоммерческих организациях предусмотрено, что источниками формирования имущества государственной корпорации могут являться регулярные и (или) единовременные поступления (взносы) от юридических лиц, для которых обязанность осуществлять эти взносы определена законом. Так, в соответствии с п. 1 ст. 5 Федерального закона от 19 июля 2007 г. N 139-ФЗ (в ред. ФЗ от 31.05.2010) "О Российской корпорации нанотехнологий", имущество Корпорации формируется за счет имущественного взноса Российской Федерации, доходов, получаемых от деятельности Корпорации, добровольных имущественных взносов и пожертвований, а также за счет других законных поступлений и является собственностью Корпорации.
--------------------------------
<12> Редакция, действующая с 1 января 2012 г. // СПС "КонсультантПлюс". Далее - Закон о некоммерческих организациях.

Как видно, государственные корпорации являются субъектами права собственности. При этом возникает вопрос: в какой конкретной форме собственности следует рассматривать соответствующее имущество? С точки зрения действующего гражданского законодательства государственная корпорация - это организационно-правовая форма некоммерческих организаций.
Мы предлагаем различать такие понятия, как "организационно-правовая форма юридического лица", "форма собственности" и "техническое название юридического лица". Возьмем, например, коммерческий банк. Это условное техническое название юридического лица, акционерное общество - организационно-правовая форма коммерческой организации, форма собственности - частная. То же самое можно сказать и в отношении госкорпораций, но с учетом специфики правового статуса государственных корпораций.
Собственность можно подразделить на две большие группы: частную и публичную. Публичная представляет собой государственную (федеральную и собственность субъектов РФ) и муниципальную собственность. Категория "частная собственность" охватывает все остальные формы собственности. С этих позиций собственность не только физических лиц и большинства организационно-правовых форм коммерческих организаций, но и собственность общественных и религиозных организаций (объединений) является частной.
Однако имущество государственных корпораций, порядок его формирования и расходования не вписываются в классические каноны гражданского права. На мой взгляд, у госкорпораций иная форма собственности (не частная и не государственная). Если встать на точку зрения о частной форме собственности, то, следовательно, федеральное имущество (взносы), легким движением руки, превратилось в частную собственность <13>. Причем без приватизации! С другой стороны, если рассматривать госкорпорации как юридические лица публичного права, то можно наблюдать, по мнению некоторых ученых, процесс расщепления права государственной собственности на основное и дополнительное (вторичное). В последнем случае речь идет о доктринальной позиции В.П. Мозолина о сосуществовании двух видов права собственности в отношении одного и того же государственного имущества.
--------------------------------
<13> Переход государственной собственности в частную возможен в форме приватизации, под которой понимается возмездное отчуждение находящегося в собственности Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований имущества физических и юридических лиц. Имущество государственной корпорации передается безвозмездно, следовательно, такая передача не есть приватизация, и, соответственно, государственные корпорации не могут быть признаны субъектами частной собственности.

Здесь я согласен с высказанным мнением о том, что концепция разделенной собственности представляется вполне адекватной для объяснения сущности исследуемых отношений на доктринальном уровне. Однако более предпочтительна в практическом плане, в разрезе ч. 2 ст. 8 Конституции РФ, точка зрения, согласно которой необходимо отнести собственность госкорпораций к иной (самостоятельной) форме собственности <14>. Вопрос: к какой?
--------------------------------
<14> См.: Винницкий А.В. Указ. соч. С. 291.

Отметим, что ни в Конституции РФ, ни в ГК РФ не раскрывается смысл словосочетания "иные формы собственности". Это вызвало в юридической литературе различного рода предположения. Чаще всего указывается на смешанную форму собственности, хотя называются политэкономические построения типа "коллективной", "арендной" или "общинной" собственности. Так, академик В.В. Лаптев пишет: "Можно предположить, что к ним (иным формам собственности. - В.Б.) относятся смешанные формы, в которых имущество принадлежит как государству, так и муниципальным образованиям, частным лицам и организациям" <15>. Иначе говоря, допускается существование смешанной, в том числе государственно-частной собственности.
--------------------------------
<15> Лаптев В.В. Предпринимательское право: понятие и субъекты. М., 1997. С. 10.

По мнению С.Ю. Каплина, переданное в собственность государственных корпораций имущество следует рассматривать как новую форму собственности - госкорпоративную, поскольку государственное имущество получено в собственность для реализации государственных интересов и участия в экономических отношениях как полноправного участника рынка, размещая полученное в качестве взноса имущество для получения прибыли, используя свободные активы для реализации интересов корпорации. Деление собственности на "частную", "государственную", "общенародную" связано с характером присвоения условий и результатов производства. Однако для госкорпораций не характерна ни государственная, ни частная форма собственности <16>.
--------------------------------
<16> См.: Каплин С.Ю. Государственная корпорация как субъект права: Автореф. ... к.ю.н. Самара, 2011.

На мой взгляд, категория "смешанная форма собственности" имеет право на существование. Но вряд ли она применима в целом к ситуациям, связанным с созданием юридических лиц. Например, при учреждении акционерного общества публичным образованием и частными лицами не происходит образования смешанной формы собственности. В соответствии с п. 2 ст. 48 ГК РФ между юридическим лицом (в нашем случае - акционерном обществом) и его участниками возникают обязательственные правоотношения, а потому имущество акционерного общества принадлежит ему на праве собственности. Нет смешанной формы собственности и при создании коммерческих организаций с участием иностранного капитала. По законодательству об иностранных инвестициях такие организации могут учреждаться только в форме общества с ограниченной ответственностью или акционерного общества <17>.
--------------------------------
<17> См.: Белых В.С. Правовое регулирование предпринимательской деятельности в России: Монография. С. 79 - 81.

Нельзя говорить о смешанной форме собственности в отношении унитарных предприятий. В силу ст. 114 ГК РФ унитарное предприятие, основанное на праве хозяйственного ведения, создается по решению уполномоченного на то государственного органа или органа местного самоуправления, а казенное предприятие - по решению Правительства РФ - на базе имущества, находящего в федеральной собственности (ст. 115 ГК РФ). Их правовая модель исключает какую-либо возможность формирования смешанной собственности. Эти нормы сохранены в Федеральном законе о внесении изменений в части первую, вторую, третью и четвертую Гражданского кодекса РФ. При этом имущество государственного или муниципального унитарного предприятия принадлежит ему на праве оперативного управления (п. 2 ст. 113).
Практически отсутствуют юридические предпосылки к образованию смешанной формы и применительно к некоммерческим организациям, что подтверждается действующей редакцией ГК РФ, а также принятым в первом чтении Федеральным законом о внесении изменений в Гражданский кодекс.
Соглашаясь в целом с мнением, согласно которому упоминание в Конституции РФ и ГК об "иных формах собственности" служит базой для чисто умозрительных (политэкономических) построений (например, типа "коллективной", "народной" собственности), в то же время едва ли можно признать убедительным общий вывод: такое упоминание является результатом недоразумения <18>. Напротив, полагаю, что данное словосочетание указывает на потенциальную возможность существования иных форм собственности, что законодательный перечень форм собственности не носит закрытого характера.
--------------------------------
<18> См.: Комментарий части первой Гражданского кодекса Российской Федерации для предпринимателей. М., 1995. С. 233 (автор комментируемой главы - Е.А. Суханов).

Наряду с основными формами собственности (частной и публичной) промышленно развитым странам известна и смешанная форма собственности (частно-публичная). Более того, ученые-экономисты считают, что современная хозяйственная система западных государств не случайно именуется "смешанной экономикой" <19>. В свою очередь, термин "смешанная экономика" означает, что "...в чистом виде мы не наблюдаем ни спонтанного порядка, ни иерархии; ни правового режима частной собственности, ни государственной собственности" <20>. Для смешанной экономики характерно многообразие форм собственности и наличие двух регуляторов (рыночного и государственного).
--------------------------------
<19> Курс экономической теории: Учебное пособие / Под ред. М.Н. Чепурина, Е.А. Кисилевой. Киров, 1995. С. 74.
<20> Там же. С. 74.

Российская экономика также является смешанной, хотя отчетливо носит переходный период. В смешанной экономике должна получить свое место и смешанная форма собственности. Пока что этому препятствует Гражданский кодекс, в котором установлена жесткая привязка между формой собственности и организационно-правовой формой юридического лица (коммерческой и некоммерческой организации). Более того, разработчики Кодекса не всегда в полной мере учитывают изменившиеся реалии национальной экономики и появления новых неклассических (с точки зрения догмы гражданского права) игроков - субъектов (например, государственных корпораций, холдингов).
Теперь более подробно остановлюсь на публично-правовой доктрине <21>.
--------------------------------
<21> Более подробно см.: Белых В.С. К вопросу о юридическом лице публичного права (заметки на полях книги В.Е. Чиркина) // Бизнес, менеджмент и право. 2007. N 3.


Оставить комментарий




TPL_TPL_FIELD_SCROLL