Понедельник, 13 Май 2013 23:12

О разработанном МВД РФ законопроекте "Об обеспечении безопасности при проведении спортивных и иных массовых мероприятий в Российской Федерации"

  • Автор(ы): Песков Анатолий Николаевич
  • Информация об авторе(ах): Начальник Управления безопасности Российского международного олимпийского университета, член Комиссии по спортивному праву Ассоциации юристов России, кандидат юридических наук, автор учебной программы "Спорт и безопасность".
  • Информация о публикации: Песков А.Н. О разработанном МВД РФ законопроекте "Об обеспечении безопасности при проведении спортивных и иных массовых мероприятий в Российской Федерации" // Спорт: экономика, право, управление. 2012. N 2. С. 35 - 39.

МВД РФ передало в Комиссию по спортивному праву Ассоциации юристов России последний вариант разработанного этим ведомством законопроекта "Об обеспечении безопасности при проведении спортивных и иных массовых мероприятий в Российской Федерации". Внесенные МВД РФ изменения улучшили и конкретизировали содержание этого документа. Однако, по мнению эксперта, законопроект нуждается в новых концептуальных подходах, широком использовании международных стандартов безопасности, новаций зарубежного законодательства и положительного опыта правоприменительной практики в сфере обеспечения безопасности спорта.

Принятие закона об обеспечении безопасности спортивных массовых мероприятий весьма актуально для Российской Федерации, особенно в связи с предстоящими Олимпийскими играми и Чемпионатом мира по футболу.
В ходе обсуждения указанного законопроекта главный инициатор и разработчик этого документа, МВД РФ, уже внес существенные изменения в его редакцию, которая ранее была опубликована на открытом сайте разработчика. Указанные изменения, как представляется, улучшили и конкретизировали содержание ранее представленного законопроекта. Кроме того, МВД РФ одновременно внесло законодательные предложения (с учетом опыта Великобритании) по усилению административной ответственности лиц, нарушающих общественный порядок на спортивных мероприятиях. Эти предложения, по нашему мнению, в целом заслуживают одобрения и должны сыграть позитивную роль в обеспечении безопасности спортивных мероприятий.
Однако, к сожалению, представленный к рассмотрению законопроект, на наш взгляд, по-прежнему нуждается в доработке, не в полной мере, даже в обновленной редакции, он соответствует международным стандартам и не учитывает многие новации зарубежного законодательства в сфере обеспечения безопасности спорта, оставляет без правового регулирования ряд проблем обеспечения безопасности спортивных мероприятий.
Имеются замечания и концептуального характера, связанные с определением данным законопроектом объекта регулирования правовых отношений. Как представляется, проект устанавливает правовые и организационные основы безопасности в совершенно разных сферах деятельности, таких как спорт и культурно-зрелищные, развлекательные мероприятия. Между тем во многих странах обеспечение безопасности в спорте рассматривается как самостоятельная правовая проблема и регулируется специальными законодательными актами. В Великобритании, например, парламентом страны принят целый ряд правовых актов, посвященных исключительно проблемам обеспечения безопасности в спорте. Таковыми, например, являются акты о спортивных мероприятиях (контроль потребления алкоголя) (1985 г.), футбольных болельщиках (1989 г.), правонарушениях на футболе (1991 г.), беспорядках на футболе (2000 г.) и другие. Можно также привести в пример Спортивный кодекс Франции и другие аналогичные законодательные акты зарубежных стран. По-видимому, такой подход к правовому регулированию обеспечения безопасности в спорте является более корректным, поскольку спорт играет особую роль в жизни каждого общества, и правоотношения в сфере спорта имеют рельефно выраженную специфику. Кроме того, необходимо учитывать, что правонарушения в спорте и сопровождающие спортивные мероприятия массовые беспорядки достаточно распространены и представляют серьезную угрозу общественным интересам, вследствие чего также требуют специальных и самостоятельных мер профилактического и правового воздействия.
Что же касается безопасности культурно-зрелищных мероприятий, то, как представляется, они могут быть объектом иного правового регулирования, поскольку в большей степени связаны с оказанием потребительских услуг в творческой сфере со специфическим составом потребителей этих услуг и специальными договорными отношениями. Например, заказчиком охранных услуг при проведении культурно-зрелищных мероприятий нередко выступают представители артистов, творческие коллективы и т.п. Поэтому существуют очень большие различия между организацией обеспечения безопасности на объектах спорта и культуры. Так, процедуры обеспечения правопорядка в киноконцертном зале и на спортивном стадионе имеют принципиальные отличия и требуют разных правовых подходов и механизмов правового регулирования. Однако, по-видимому, нельзя исключать из данного законопроекта случаи, когда спортивные объекты могут использоваться в культурно-зрелищных целях и в силу этого имеется необходимость использования общих стандартов безопасности.
По-прежнему остаются серьезные замечания по содержанию и существу некоторых правовых положений рассматриваемого законопроекта. К сожалению, многие предлагаемые правовые механизмы заимствованы из старых нормативных актов и не учитывают реалии сегодняшнего дня. В частности, в рассматриваемом законопроекте повторяются многие положения межведомственного Приказа, утвердившего в 1983 г. Положение о мерах по обеспечению общественного порядка и безопасности, а также эвакуации и оповещения участников и зрителей при проведении массовых спортивных мероприятий (Приказ Комитета по физической культуре и спорту при Совете Министров, МВД, Минобороны, ВЦСПС СССР от 17 октября 1983 г. N 786). Именно этим документом устанавливались полномочия комиссий по спорту исполкомов Советов народных депутатов, рабочих комиссий, обязанности администрации и посетителей и т.п.
Необходимо также отметить, что в рассматриваемом законопроекте превалируют положения, направленные на повышение ответственности организаторов спортивных соревнований и администрации спортивных объектов, в то время как ответственность так называемых специальных субъектов обеспечения безопасности (прежде всего органов МВД и ФСБ) не детализируется, как, по сути, и не определяются их конкретные полномочия по обеспечению безопасности спортивных мероприятий. Вся ответственность по наведению порядка возлагается на рабочие комиссии и рабочие группы по контролю за проведением спортивных мероприятий. Однако их состав, полномочия и ответственность четко не определены. В частности, в ст. 6 проекта указывается, что рабочие комиссии формируются в рамках межведомственных комиссий по профилактике правонарушений "с целью решения вопросов государственного или местного значения по созданию условий для организации досуга и обеспечения граждан услугами организаций культуры и спорта, развития массовой физической культуры и спорта". Однако, как представляется, статус таких комиссий с такими широкими полномочиями должен определяться федеральным законодательством в сфере спорта и физической культуры. Не определены и органы, контролирующие и анализирующие деятельность рабочих комиссий и групп. И, самое главное, непонятно, какой уровень руководителей возглавит эти комиссии и группы, как должно осуществляться руководство этими рабочими комиссиями и группами в регионах и на федеральном уровне и как процедурно эти органы будут принимать ответственные решения. Или кто будет отвечать в этих коллективных органах за допущенные чрезвычайные происшествия или принятие неправомерных решений. Например, непонятно, кто и в каком размере возместит убытки организатору спортивных игр за неправомерное принятие решений о прекращении либо приостановлении спортивных игр рабочей комиссией и рабочей группой (ст. 22 и 23 проекта Закона).
При этом надо учитывать, что основания запрета или приостановления проведения спортивных мероприятий настолько широки и абстрактно сформулированы в рассматриваемом законопроекте, что, в свою очередь, дают основания для различного толкования закона и принятия в этой связи неправомерных решений. Так, в соответствии со ст. 22 рабочая комиссия может выносить решение о запрете спортивного мероприятия, если оно не соответствует требованиям ч. 1 ст. 7 или ч. 1 и 2 ст. 8 предлагаемого законопроекта. Это означает, что спортивное мероприятие может быть прекращено в связи с такой туманной формулировкой как "несоответствие требованиям федеральных законов, нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации, законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации". Кроме того, в соответствии с п. 22 спортивное мероприятие может быть запрещено и при "нарушении организатором порядка организации и обеспечения безопасности в период подготовки и проведения спортивных и иных массовых мероприятий" или при неисполнении организаторами обязанностей, установленных настоящим законопроектом (ст. 15 проекта). Это означает, что спортивное мероприятие может быть запрещено, если хотя бы одна из 25 обязанностей не будет выполнена, по мнению членов комиссии, организатором спортивного соревнования (неисправное оборудование, отсутствие камеры хранения, персонифицированных билетов и т.п.). Естественно, это может повлечь запрет спортивных мероприятий по любым малозначительным поводам, большие материальные убытки организаторов спортивных мероприятий, а также существенным образом нарушить права и законные интересы зрителей, спровоцировать их неадекватные действия.
К сожалению, законопроект изобилует и другими общими фразами, абстрактными понятиями и формулировками, нормами декларативного содержания, которые не раскрывают конкретное содержание работы по безопасности, позволяют "субъектам безопасности" толковать их широко, что также создает условия для нарушения прав различных категорий лиц. Например, непонятно, что понимается под "персонифицированной продажей" билетов и кто будет в правовом и техническом плане осуществлять "идентификацию личности при входе на объект" и нести ответственность, если зрителю необоснованно будет отказано в приобретении билета при входе на объект из-за неправильного ведения реестра правонарушителей и по другим таким причинам (п. 12 и 13 ст. 15 проекта). И вообще, какой правовой механизм обеспечит выполнение обязанности организатора спортивного мероприятия по недопущению лиц, лишенных судом права посещать спортивные мероприятия (п. 19 ст. 15 проекта). Не расшифровывается и такой термин, как "осмотр" граждан при входе на спортивный объект. Непонятно, как будут представители организатора спортивных мероприятий осуществлять осмотр одежды граждан и находящихся при них вещей (п. 23 ст. 15 проекта). В частности, имеют ли право представители организатора с помощью рук ощупывать одежду граждан, требовать открытия сумок, портфелей с тем, чтобы проверить возможность проноса запрещенных предметов или только осматривать граждан внешне и изымать у них запрещенные к проносу предметы. При этом непонятно, почему в числе запрещенных к проносу предметов не указываются средства для обороны (электрошокеры и баллончики со слезоточивым газом и др.), мегафоны, плакаты с националистскими и экстремистскими лозунгами и т.п. (ст. 21 проекта). Непонятно также, по какой процедуре будет определяться степень алкогольного, наркотического и токсического опьянения зрителя при решении вопроса его прохода на спортивное мероприятие (п. 1 ст. 21). Не урегулирован и вопрос прохода на спортивный объект должностных лиц, имеющих разрешение на ношение табельного оружия.
Абсолютно нет правовой ясности, например, в отношении того, какую документацию должен представить организатор спортивного мероприятия в рабочую комиссию и что понимается под работой организатора "по техническому и материальному обустройству" спортивного мероприятия или под "санитарно-гигиеническим обустройством" спортивного объекта, почему средства рекламы и наглядной агитации должны согласовываться с рабочей комиссией (п. 5, 9, 1, 14 ст. 15 проекта) и т.п.
Такие же декларативные и пространные нормы характерны практически для всех разделов законопроекта. Например, в ст. 5 проекта перечисляются всевозможные нормативные акты, являющиеся правовой основой для обеспечения безопасности массовых спортивных мероприятий, которые можно с таким же успехом указать и в любом другом законопроекте, не связанном с освещением вопросов безопасности в спорте. В то же время нет никаких конкретных ссылок на национальное и международное законодательство, регулирующее вопросы безопасности в сфере спорта. И, что еще более удивительно, предлагается регулировать вопросы безопасности спортивных объектов ведомственными нормативными актами МВД, ФСБ и других органов власти даже без указания необходимости их регистрации в органах Минюста РФ (в нарушение требования Постановления Правительства РФ от 13 августа 1997 г. N 1009).
Сам же понятийный аппарат законопроекта морально устарел, не соответствует терминам международного спортивного права и даже действующего законодательства Российской Федерации. В частности, Федеральный закон о физической культуре и спорте в Российской Федерации уже содержит понятия "объекты спорта", "организатор физкультурного и спортивного мероприятия". Стандарты же РФС, например, уже предусматривают такие определенные международным спортивным правом понятия, как "физкультурно-спортивное сооружение", "спортивно-демонстрационное сооружение", "спортивное ядро", "блок зрительских мест", "спортивно-зрелищное сооружение". Непонятно, для чего введен общий термин "безопасность" безотносительно к спортивному мероприятию, почему "оперативно-технический осмотр" предназначен для выявления только "скрытых угроз" и что делать, если обнаружены "открытые угрозы" (например, наличие деформированных конструкций, способных нанести вред зрителям, предметов, похожих на взрывное устройство и т.п.).
Названия же некоторых "специальных субъектов" безопасности формулируются настолько туманно, что трудно понять, о каких государственных органах исполнительной власти идет речь. Например, в тексте все время встречается громоздкая формулировка "федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в области внутренних дел". Однако даже специалисту непонятно, идет ли речь о главном управлении по обеспечению охраны порядка и координации взаимодействия с органами исполнительной власти субъектов федерации РФ и его подразделениях на местах или об управлении по обеспечению безопасности крупных международных и массовых спортивных мероприятий либо об иных подразделениях МВД РФ.
Многие важные вопросы в сфере правового регулирования обеспечения безопасности в сфере спорта освещены только фрагментарно либо вообще оказались вне пределов данного законопроекта.
В законопроекте ничего не говорится о правовой регламентации обеспечения безопасности деятельности Олимпийских игр и международных спортивных соревнований, взаимодействии по данному вопросу с правоохранительными структурами других стран. Не рассмотрены в полном объеме проблемы обеспечения безопасности спортивных мероприятий, проходящих за пределами спортивных объектов. Например, непонятно, как будет обеспечиваться безопасность спортивного автомногоборья, дрэг-рейсингов, парусного спорта, спортивной ходьбы на 20 км и т.п. Непонятно, на каком уровне будут приниматься решения о проведении Олимпийских игр, чемпионатов мира и Европы по футболу и других подобных международных спортивных мероприятий.
В законопроекте не определена и роль федерального органа исполнительной власти в области физической культуры и спорта в организации обеспечения работы в сфере безопасности спорта. Между тем международным и действующим федеральным законодательством на этот орган возлагаются определенные задачи по руководству спортивными объектами и организаторами соревнований, по подготовке регламентов соревнований, противодействию насилию в спорте, обеспечению общественного порядка, проведению воспитательной и профилактической работы с болельщиками и зрителями.
В законопроекте практически не освещаются вопросы воспитательной и профилактической работы с фан-клубами и другими категориями зрителей. Между тем, как представляется, этой сфере деятельности должен быть посвящен самостоятельный раздел указанного законопроекта.


Оставить комментарий




TPL_TPL_FIELD_SCROLL