Среда, 08 Май 2013 13:20

Проблемы определения правового содержания понятия "экономическая основа местного самоуправления"

  • Автор(ы): Климанова Александра Юрьевна
  • Информация об авторе(ах): Аспирантка кафедры конституционного и муниципального права Елецкого государственного университета им. И.А. Бунина.
  • Информация о публикации: Климанова А.Ю. Проблемы определения правового содержания понятия "экономическая основа местного самоуправления" // Административное и муниципальное право. 2012. N 1. С. 51 - 58.

Для нормального функционирования местных органов власти необходимо создание должной экономической основы, что невозможно без четкого представления о содержании этого понятия, а также такого понятия как "местное самоуправление" и его основы. На сегодняшний день ни на законодательном уровне, ни среди ученых не выработано единого мнения в отношении дефиниций указанных категорий. В результате сравнительно-правового анализа нормативных правовых актов и публикаций автор приходит к выводам, что местное самоуправление является многозначным понятием, содержание которого определяется исходя из контекста, в котором оно используется; основа выступает в роли норм-принципов, регулирующих конкретную группу правоотношений, а экономическую основу необходимо рассматривать как систему правовых норм или как материальную базу, то есть в широком и узком смысле.

Одним из условий должного функционирования и развития любого демократического государства является существование в его рамках местного самоуправления.
Согласно ст. 3 Конституции РФ местное самоуправление представляет собой выражение власти народа и является одним из обязательных элементов конституционного строя государства. Из этого следует, что местное самоуправление обеспечивает защиту интересов граждан, основанных на их совместном проживании и взаимодействии на определенной территории с учетом исторических и иных местных традиций.
11 апреля 1998 г. Россия ратифицировала Европейскую хартию местного самоуправления (далее - Европейская хартия), войдя в перечень государств, признающих и гарантирующих на своей территории существование местного самоуправления в соответствии с международно-правовыми нормами и принципами. Однако, несмотря на это, местное самоуправление продолжает оставаться для России все еще новым социально-правовым явлением. Муниципальная реформа, осуществляемая в России в настоящее время, меняет сложившуюся ситуацию, причем в некоторых случаях эти изменения носят принципиальный характер. Новый Федеральный закон от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" <1> (далее Федеральный закон N 131-ФЗ), является четвертым, начиная с Закона СССР 1990 г. "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР" <2>.
--------------------------------
<1> См.: СЗ РФ. 2003. N 40. Ст. 3822.
<2> См.: Бойко Н.С. Проведение реформы местного самоуправления. Первые итоги и трудности // "Черные дыры" в Российском законодательстве. 2007. N 4. С. 463.

Действующая редакция Закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", - значимый шаг в развитии правовых основ одного из важнейших демократических институтов публичной власти. Его принятие было обусловлено в том числе необходимостью упорядочивания отношений в указанной области и выведения их на качественно новый уровень развития, предоставления гражданам России реальной возможности для осуществления своего конституционного права на местное самоуправление.
Исследуя вопрос о проблемах определения экономического звена организации муниципальной власти, сначала необходимо установить, что следует понимать под местным самоуправлением.
Выдающийся российский правовед XIX в. А.Д. Градовский отмечал, что понятие "самоуправление" - это понятие политическое, определяемое степенью участия общества не только в административных делах местности, но и в общегосударственном управлении. Он считал, что органы самоуправления являются не только инструментом удовлетворения потребностей населения, но и средством поддержания государственного порядка. Эта цель может не закрепляться в законах и не провозглашаться открыто, но она все равно будет находиться в самом существе дела. Поэтому, какие бы практические выводы ни представляло местное самоуправление, оно останется невостребованным, если того требуют политические интересы государства <3>. История России является ярким подтверждением этого.
--------------------------------
<3> См.: Градовский А.Д. Начала русского государственного права. СПб., 1883. С. 20 - 21.

Так, в 1917 г. в России была создана система государственной власти с жесткой централизацией. Местные Советы в то время были превращены в нижнее звено единого государственного аппарата, их деятельность полностью контролировалась вышестоящими органами. При этом любое их решение, имеющее признаки самостоятельности, могло быть отменено со ссылкой на незаконность или нецелесообразность.
Местные Советы, "сколоченные в жесткую государственную вертикаль, были демократическим прикрытием монопольной власти партийного аппарата" <4>.
--------------------------------
<4> См.: Емельянов А.Н. Местное самоуправление в Российской Федерации: стратегия развития // "Черные дыры" в Российском законодательстве. 2009. N 1. С. 39.

Во второй половине 80-х годов интерес к проблемам самоуправления стал возрастать. Постепенно в обществе нашла поддержку точка зрения, согласно которой местное самоуправление - это самостоятельный уровень осуществления народом принадлежащей ему власти. Это мнение впоследствии нашло свое отражение в законодательстве, в том числе в ст. ст. 3 и 12 Конституции РФ.
В настоящее время, как и прежде, в науке продолжается дискуссия по вопросу о природе и сущности местного самоуправления. Муниципальное право как отрасль научного знания не содержит однозначного решения этой проблемы, а наоборот, содержит большое число различных определений этого института.
Сам термин "самоуправление" многозначен. Например, С. Ожегов в толковом словаре определяет семантику этого слова следующим образом: "1. Право на внутреннее управление своими местными силами. 2. Право решать дела внутреннего управления по собственным законам в пределах национально-территориальной единицы, автономии" <5>.
--------------------------------
<5> См.: Ожегов С.И. Словарь русского языка. Екатеринбург, 1994. С. 340.

Понятие "местное самоуправление" не раз становилось, да и становится сейчас предметом дискуссий среди ученых-теоретиков и юристов-практиков. Так, некоторые из них, определяя сущность указанной категории, основываются на идеях общественной или государственной теории местного самоуправления.
Например, Н. Лазаревский под местным самоуправлением понимает "децентрализованное государственное управление, где самостоятельность местных органов обеспечена системой такого рода юридических гарантий, которые, создавая действительность децентрализации, вместе с тем обеспечивают и текущую связь органов местного государственного управления с данною местностью и ее населением" <6>.
--------------------------------
<6> См.: Морозова Л.Д. Местное самоуправление в России - сочетание государственных и общественных начал // "Черные дыры" в Российском законодательстве. 2008. N 2. С. 38.

М.И. Свешников определяет самоуправление как "новую форму администрации, заключающуюся в свободном участии народа в заведовании делами, вверенными местным административным органом, то есть участие народа в местной администрации" <7>.
--------------------------------
<7> См.: Основные теории местного самоуправления: происхождение и развитие. М., 1996. С. 13.

В советское время "марксистское" определение местному самоуправлению как "государственному управлению каким-либо кругом дел на местах, образуемому посредством избрания уполномоченных на то лиц от господствующего класса местного населения" <8> было дано П. Велиховым. По мнению Л.Д. Морозовой, именно это определение наиболее точно соответствует истине, если убрать сноску на "господствующий класс" <9>.
--------------------------------
<8> Там же.
<9> Морозова Л.Д. Местное самоуправление в России - сочетание государственных и общественных начал // "Черные дыры" в Российском законодательстве. 2008. N 2. С. 38.

М.И. Пискотин и В.И. Фадеев видят в местном самоуправлении систему граждан и организаций, обеспечивающих под свою ответственность деятельность по самостоятельному или посредством соответствующих органов решению вопросов местного значения, управлению собственностью, исходя из интересов всех жителей данной территории... При этом сущность самоуправления определяется ими как самоуправление граждан, населения сел, деревень, городов, при котором ими управляет не кто-то сверху, а они сами управляют своими местными делами <10>.
--------------------------------
<10> Там же.

Другие исходят из принципа дуализма местного самоуправления, согласно которому, с одной стороны, оно представляет собой форму административной организации системы жизнеобеспечения на местном уровне, что сходно с государственной властью, с другой - является методом децентрализации системы управления, призванным повысить эффективность механизма реализации интересов населения - жителей муниципальных образований.
А.А. Ярошенко отмечает, что "муниципальная власть - это власть, осуществляемая в рамках общегосударственной политики, подконтрольная государству и на территории государства, и инструмент самостоятельной от жестких государственных императивов организации людей, имеющих целью обустройство наилучшим образом собственной жизни и решение локальных вопросов жизнеобеспечения" <11>.
--------------------------------
<11> См.: Алпатов Ю.М. Правовые аспекты организации местного самоуправления в Российской Федерации // "Черные дыры" в Российском законодательстве. 2008. N 3. С. 38.

Авторы учебника "Муниципальное право РФ" О.Е. Кутафин и В.И. Фадеев, раскрывая сущность местного самоуправления, определяют его и как основы конституционного строя, и как право населения на самостоятельное решение вопросов местного значения, и как форму народовластия. А в качестве основных черт выделяют: наличие особого субъекта - население, граждан; особого объекта управления - вопросов местного значения; самостоятельность местного самоуправления; собственная ответственность муниципальных образований <12>.
--------------------------------
<12> См.: Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право РФ. М., 1997. С. 83.

Таким образом, специфика местного самоуправления состоит в том, что оно совмещает признаки и публичной власти, и общественной организации, выступая одновременно с этим в качестве обязательного элемента гражданского общества и одного из механизмов согласования интересов общества и государства.
Аналогичной позиции придерживается и В.С. Мокрый, который указывает, что "в зависимости от решаемых вопросов институт местного самоуправления может проявлять себя и как институт публичной власти, и как институт гражданского общества, и как уровень управления" <13>.
--------------------------------
<13> См.: Мокрый В.С. Местное самоуправление в РФ. М., 2001. С. 24.

Г.В. Атаманчук рассматривает местное самоуправление как "пограничное явление между государством и обществом, соединяющее их между собой; в нем имеет место сочленение общественных форм (в организации) и властных полномочий (в юридической силе управленческих решений)" <14>.
--------------------------------
<14> См.: Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. М., 1997. С. 133.

Европейская хартия местного самоуправления в ст. 3 определяет местное самоуправление как право и реальную способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения.
В соответствии с Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 28 августа 1995 г. <15> местное самоуправление - это признаваемая и гарантируемая Конституцией РФ самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению вопросов местного значения исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций.
--------------------------------
<15> См.: СЗ РФ. 2003. N 35. Ст. 3506.

Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 6 октября 2003 г. под местным самоуправлением понимает форму осуществления народом своей власти, обеспечивающей в пределах, установленных Конституцией РФ, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов РФ, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.
Итак, местное самоуправление можно определить и как одну из разновидностей социального управления, существующего наряду с государственным, и как правомочия граждан местного сообщества на заведование местными делами, и как форму народовластия, и как одну из основ конституционного строя, основополагающий принцип организации власти, определяющий наряду с принципом разделения властей иерархию управления.
По нашему мнению, правильным будет рассмотрение местного самоуправления как правового института, объединяющего в себе нормы конституционного и муниципального права, которые, в свою очередь, направлены на урегулирование системы правоотношений, возникающих в процессе реализации гарантированных Конституцией РФ самоуправленческих прав граждан, связанных с осуществлением местной власти и решением вопросов местного значения.
В настоящее время особое значение приобретает правовое регулирование экономических основ местного самоуправления. Исследование названного вопроса предполагает в том числе уяснение содержания таких понятий как основа, основа местного самоуправления и ее виды, экономическая основа местного самоуправления и ее содержание.
"Основа местного самоуправления" может рассматриваться в различных контекстах: и в качестве института муниципального права как отрасли права, и в качестве отдельного раздела соответствующей науки и т.д.
По нашему мнению, в рамках проводимого исследования содержание указанной категории целесообразно определять исходя из ее места в системе местного самоуправления. Хотелось бы сразу отметить, что в силу отсутствия в юридической литературе комплексного исследования этого понятия и использования его в большинстве случаев применительно к отдельным видам основ, в науке единого подхода к определению семантики этого термина нет.
Так, О.Е. Кутафин и В.И. Фадеев в своем учебнике "Муниципальное право Российской Федерации", характеризуя это понятие, замечают, что реальное и эффективное местное самоуправление возможно при наличии определенных предпосылок и условий, которые в своей совокупности и составляют основы местного самоуправления <16>.
--------------------------------
<16> См.: Кутафин О.Е, Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. М., 2000. С. 199.

Аналогичной позиции придерживается А.С. Тюхтенев. Он определяет основы местного самоуправления как "закрепленные в соответствии с принципами Европейской хартии местного самоуправления и гарантированные Конституцией РФ, действующим законодательством, уставами муниципальных образований наиболее важные, общие и базовые для всех уровней муниципальных образований начала правового регулирования статуса местного самоуправления и его механизма народовластия, территориального устройства, организационной структуры, экономического (материального) и финансового (финансово-экономического) обеспечения, а также иные предпосылки и условия, обеспечивающие реализацию населением и каждым гражданином права на осуществление местного самоуправления, участие в решении вопросов местного значения" <17>.
--------------------------------
<17> См.: Тюхтенев А.С. Экономическая (материальная) основа местного самоуправления в Российской Федерации: теоретико-правовой аспект: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2009. С. 22.

Другие ученые рассматривают основы местного самоуправления через совокупность норм. Например, В.В. Пылин определяет их как совокупность установленных Конституцией РФ и федеральными законами норм, регулирующих наиболее существенные, коренные общественные отношения, возникающие в процессе организации и осуществления местного самоуправления на всей территории РФ <18>.
--------------------------------
<18> См.: Пылин В.В. Основы и принципы местного самоуправления // Журнал российского права. 1999. N 7/8. С. 28.

Н.В. Постовой пишет, что основы местного самоуправления представляют собой важнейшие образующие элементы, которые находятся в тесном взаимодействии и развитии и составляют его фундамент. К их числу он относит демографическую, территориальную, экономическую и правовую основы <19>. Следовательно, основами местного самоуправления выступают образующие его важнейшие элементы.
--------------------------------
<19> См.: Постовой Н.В. Муниципальное право России. М, 1998. С. 74.


Оставить комментарий




TPL_TPL_FIELD_SCROLL