Четверг, 09 Май 2013 17:45

Повышение эффективности конституционно-правовой ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления

  • Автор(ы): Кузько А.В.
  • Информация об авторе(ах): Заведующий кафедрой Московского психолого-социального института (Брянский филиал).
  • Информация о публикации: "Государственная власть и местное самоуправление", 2008, N 5

Эффективность правового регулирования изучалась преимущественно исследователями общей теории права в 70-х годах прошлого столетия, в 90-е годы интерес к проблемам эффективности приобрел конкретно-правоприменительный характер, когда специалисты в той или иной области отраслевых наук стали говорить об эффективности отраслевого законодательства и отдельных нормативных актов.

В теории конституционного и муниципального права проблемы эффективности специально не исследовались в силу специфики предмета правового регулирования. Преимущественно изучались вопросы реализации тех или иных норм.
Что касается института юридической ответственности, то в силу многообразия научных концепций и систем вопрос об эффективности всегда отходил на второй план. Подвергалась анализу главным образом деятельность правоприменителя по реализации санкций правовой нормы в отношениях определенного вида.
Эффективность определяется тем, достигаются или нет поставленные цели. И если достигаются, то насколько полученный результат соответствует тем условиям (сроки, объем, характер), которые были сформулированы как целевые детерминанты.
В.Ф. Прозоров в своих исследованиях подчеркивал, что давно назрела необходимость создания "синтетической теории эффективности правового регулирования, охватывающей все правовые средства и все варианты процесса правового регулирования в их взаимозависимости" <1>.
--------------------------------
<1> Прозоров В.Ф. Качество и эффективность хозяйственного законодательства в условиях рынка. М., 1991. С. 105.

Термин "эффективность юридической ответственности" означает такое качество юридической ответственности (независимо от того, какую дефиницию используем как основную), которое приводит к нужным результатам. Большинство авторов считают, что эффективность отдельного института права определяется тем, насколько реализация соответствующих норм способствует достижению целей, поставленных перед правовым регулированием <2>.
--------------------------------
<2> См.: Пашков А.С., Явич Л.С. Эффективность действия правовой нормы // Советское государство и право. 1970. N 3. С. 27.

А.В. Малько к условиям эффективности относит: "совершенство законодательства и правоприменительной деятельности; уровень правовой культуры общества и отдельной личности; состояние законности; создание конкретной, четкой, понятной и доступной каждому гражданину системы стимулов и ограничений в праве; индивидуальный и дифференцированный подходы к их реализации, системное единство, комплексность в использовании данных юридических средств и т.д." <3>.
--------------------------------
<3> Общая теория государства и права. Академический курс в 3 томах / Отв. ред. М.Н. Марченко. Т. 3. М.: Зерцало-М, 2001. С. 112.

В литературе также перечисляются способы, обеспечивающие высокую эффективность правового регулирования: конкретная и четкая, понятная и доступная каждому гражданину правовая регламентация и упорядоченность как результат правотворчества <4>; система мер защиты и мер ответственности, обеспечивающая возможность правоприменителю активно содействовать достижению поставленных целей <5>; взаимообеспечение правотворческого и правоприменительного процессов <6>. Учитывая, что основное предназначение юридической ответственности определяется ее сущностью, функциями, целями, принципами и задачами, то эффективность ее отдельного самостоятельного вида - конституционно-правовой ответственности в значительной степени будет зависеть от субъектного состава отношений ответственности и статуса органов и должностных лиц местного самоуправления.
--------------------------------
<4> См.: Петрухин И.Л., Батуров Г.П., Моршакова Т.Г. Теоретические основы эффективности правосудия. М., 1979. С. 195 - 197.
<5> См.: Лазарев В.В. Эффективность правоприменительных актов (Вопросы теории). Казань, 1975. С. 36 - 37.
<6> См.: Гойман В.И. Действие права (Методологический анализ). М., 1992. С. 163.

Для того чтобы механизм конституционно-правовой ответственности на муниципальном уровне был действительно эффективным, способствовал повышению качества и эффективности публично-правовой власти на муниципальном уровне и государственного механизма в целом, необходимо преодолеть пробельность, противоречивость и несогласованность норм, определяющих основания, условия, порядок привлечения и меры ответственности. Таким образом, важнейшими условиями эффективности конституционно-правовой ответственности на муниципальном уровне являются: 1) неотвратимость наступления неблагоприятных последствий для правонарушителя; 2) судебный порядок привлечения; 3) четкая регламентация в действующем законодательстве оснований, условий и порядка привлечения к ответственности.
Н.В. Витрук отмечает, что потребность в эффективной охране и защите конституции ставит новые задачи перед юридической наукой в разработке проблем конституционной ответственности. "Однако осмысление указанных проблем идет в рамках ранее сложившихся представлений, многие из которых нуждаются в коренном пересмотре, а некоторые из них нужно просто отвергнуть. Эти вопросы, безусловно, назрели. Они могут быть решены законодателем при условии соблюдения им действующих основ конституционного строя в Российской Федерации, а также правовых позиций Конституционного Суда РФ" <7>.
--------------------------------
<7> Витрук Н.В. Верность Конституции: Монография. М.: РАП, 2008. С. 193.

А.А. Безуглов, С.А. Солдатов также рассматривали меры, направленные на повышение эффективности конституционно-правовой ответственности <8>:
--------------------------------
<8> См.: Безуглов А.А., Солдатов С.А. Конституционное право России. В трех томах. М.: Профобразование, 2001. Т. 1. С. 90 - 92.

1) необходимость обеспечения неотвратимости конституционно-правовой ответственности, так как безнаказанная вседозволенность создавала благоприятные условия для последующих нарушений норм конституционного права, разлагающе действовала как на государственных чиновников, так и на граждан;
2) разработка и принятие субъектами Федерации законов "О конституционной ответственности", а ответственность за нарушение нормативных актов местного самоуправления должна устанавливаться каждым муниципальным образованием самостоятельно;
3) в нормах конституционного права необходимо не только предусматривать меры ответственности, но и закреплять механизм их применения, с помощью процессуальных норм конституционного права;
4) во всех случаях привлечения субъекта к конституционно-правовой ответственности должно быть обеспечено право обжалования в суд действий государственных органов и должностных лиц по делам о конституционно-правовых нарушениях;
5) необходимо предоставить возможность населению применять какие-либо меры юридической ответственности к тем нарушителям норм конституционного права, чьи полномочия производны от воли этих избирателей. Так как "даже при наличии установленных нарушений норм конституционного права избиратели не имеют права распустить сформированные ими представительные органы государственной власти, отрешить от власти ранее избранного ими Президента, а также отозвать депутатов Государственной Думы, депутатов представительных органов государственной власти абсолютного большинства субъектов Федерации и большинства представительных учреждений местного самоуправления" <9>.
--------------------------------
<9> Там же. С. 93.

Н.М. Колосова считает необходимым принятие Федерального закона "О конституционной ответственности" (об ответственности органов государственной власти и иных субъектов права за нарушение конституционного законодательства) в целях решения следующих проблем: "разрозненность источников конституционной ответственности; общий характер конституционных норм; пробелы конституционного законодательства по вопросу конституционной ответственности; сложность выделения конституционной ответственности в качестве самостоятельного вида юридической ответственности, отграничение ее от иных видов юридической ответственности" <10>.
--------------------------------
<10> Колосова Н.М. Конституционная ответственность в Российской Федерации. М., 2000. С. 45 - 47.

Характер конституционно-правовой ответственности не только определяет специфику ее целей, задач и функций, но и существенным образом влияет на эффективность соответствующего механизма. "Целью конституционной ответственности являются обеспечение верховенства и высшей юридической силы, прямого действия конституции на всей территории государства, охраны и защиты действий и реализации Конституции. Задачами конституционной ответственности служат охрана и защита основ конституционного строя, конституционных ценностей, закрепленных в Конституции. Функции конституционной ответственности определяются ее содержанием, назначением в системе охраны и защиты конституции, характером реакции на конституционные нарушения. Основными функциями конституционной ответственности являются восстановительно-компенсационная и карательно-штрафная. Дополнительными функциями служат стимулирующая и предупредительно-воспитательная" <11>. К числу важнейших системообразующих свойств конституционно-правовой ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления относятся также принципы, которые рельефно отражают содержание, сущность и характер ответственности, считает Н.Н. Черногор <12>.
--------------------------------
<11> Витрук Н.В. Указ. соч. С. 196.
<12> См.: Черногор Н.Н. Проблемы ответственности в теории муниципального права и практике местного самоуправления. М.: Юриспруденция, 2007. С. 62.

Существующие в науке взгляды на конституционно-правовую ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления (понятие, основания классификации, признаки, понятие состава конституционно-правового деликта и др.) позволяют рассматривать конституционно-правовую ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления как охранительное правоотношение, возникающее на основании юридического факта, противоправного поведения органа власти (должностного лица) местного самоуправления, содержанием которого является возможность наступления для правонарушителя неблагоприятных последствий, предусмотренных правовой нормой, применяемых в порядке, предусмотренном действующим законодательством.
Такое определение позволяет учитывать специфику данной разновидности конституционно-правовой ответственности, которая заключается в следующем:
1) конституционно-правовая ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления носит дискреционный характер, сущность которого определяется возможностью уполномоченного государством лица решать вопрос о привлечении правонарушителя к ответственности по своему усмотрению;
2) уполномоченное лицо применяет меры конституционно-правовой ответственности по отношению к органу власти или должностному лицу при наличии следующих обязательных элементов состава конституционного деликта: субъект, объект и причинно-следственная связь между противоправным поведением и наступившими неблагоприятными последствиями в виде посягательства на регулируемые и охраняемые законодательством конституционно-правовые отношения;
3) вина органа власти и должностного лица местного самоуправления не всегда является необходимым условием привлечения к ответственности (например, вина является обязательным условием привлечения к ответственности, когда имеет место нарушение делегированных государством полномочий, и не является обязательным элементом состава, когда орган местного самоуправления принимает нормативный правовой акт, противоречащий действующему законодательству);
4) в отличие от других видов публично-правовой ответственности (уголовной, административной), привлечение к конституционно-правовой ответственности влечет наступление неблагоприятных последствий не только для органа власти и должностного лица местного самоуправления, но и косвенным образом для населения муниципалитета в целом;
5) в отличие от политической ответственности, конституционно-правовая ответственность наступает только при конкретных нарушениях действующего законодательства, с соблюдением судебного порядка, в то время как политическая ответственность детерминирована социально-политической целесообразностью и конъюнктурой, наступает по инициативе уполномоченного лица без обязательного наличия всех необходимых условий и вне строгого процессуального порядка.
На основе высказанных теоретических положений рассмотрим вопросы эффективности механизма конституционно-правовой ответственности главы муниципального образования перед государством.
Субъектом ответственности является глава муниципального образования независимо от порядка наделения его властными полномочиями. Субъектом привлечения к ответственности является высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), при этом, как отмечают Н.Н. Черногор и А.А. Сергеев, должностное лицо органа государственной власти фактически осуществляет административный контроль за деятельностью должностных лиц местного самоуправления <13>, возможность которого определена ст. 8 Европейской хартии местного самоуправления <14>.
--------------------------------
<13> См.: Сергеев А.А. Федеральное законодательство о местном самоуправлении нуждается в разумном реформировании // Местное право. 2001. N 10-11. С. 20; Черногор Н.Н. Проблемы ответственности в теории муниципального права и практике местного самоуправления. М.: Юриспруденция, 2007. С. 202 - 203.
<14> Европейская хартия местного самоуправления. Ратифицирована Федеральным Собранием и вступила в силу для Российской Федерации с 1 сентября 1998 г. (Федеральный закон от 11 апреля 1998 г. N 55-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 1998. N 15. Ст. 1695) // Собрание законодательства РФ. 1998. N 36. Ст. 4466.

Основанием ответственности являются: издание указанными должностными лицами нормативных актов, противоречащих действующему законодательству, и совершение противоправных действий, в том числе издание правоприменительных актов, нарушающих как действующее законодательство, так и основы конституционного строя, права и свободы человека и гражданина (ст. 74 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации") <15>.
--------------------------------
<15> СЗ РФ. 2003. N 40. Ст. 3822.

Рассматривая порядок привлечения к конституционно-правовой ответственности главы местного самоуправления перед государством (где основанием ответственности явилось издание нормативного акта, противоречащего законодательству), следует обратить внимание на его внесудебный порядок, что противоречит ст. 72 указанного Федерального закона, где однозначно определено, что ответственность должностного лица местного самоуправления наступает на основании решения соответствующего суда. Статья 74 указывает, что правовой акт об отрешении от должности издает высшее должностное лицо субъекта РФ, при одновременном наличии следующих условий (определяющих наличие объективной стороны конституционно-правового деликта): 1) соответствующий суд установил противоречие изданного нормативного акта действующему законодательству или уставу муниципального образования; 2) глава муниципального образования в течение двух месяцев (или иного установленного судом срока) не принял мер по исполнению решения суда; 3) фактически установлена причинно-следственная связь между изданием нормативного акта и наступившими последствиями в виде нарушения основ конституционного строя, конституционных прав и свобод граждан (последнее условие логически вытекает из правовой позиции Конституционного Суда РФ, высказанной в Постановлении от 18 января 1996 г. и конкретизированной в Определении от 14 января 1999 г., смысл которой заключается в том, что факт правонарушения не может являться достаточным для реального привлечения должностного лица к ответственности в виде отрешения от должности, но наказание должно быть соразмерно степени совершенного правонарушения, значимости защищаемых интересов и тяжести последствий).
Необходимо обратить внимание на еще один аспект существующей проблемы, не нашедший отражения в современных исследованиях. При признании нормативного акта местного самоуправления не соответствующим действующему законодательству наступают правовые последствия, предусмотренные процессуальным законодательством (например, Гражданским процессуальным кодексом РФ). Согласно ст. 252 ГПК заявление об оспаривании нормативного правового акта рассматривается в течение месяца со дня его подачи с участием лиц, обратившихся в суд с заявлением, представителя органа местного самоуправления или должностного лица, принявших оспариваемый нормативный правовой акт, и прокурора. Если суд установит, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, то он признает нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени.
Как разъяснено в п. 17 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 20 января 2003 г. N 2 "О некоторых вопросах, возникших в связи с принятием и введением в действие Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации", время, с которого нормативный правовой акт признается недействующим, должно быть указано в резолютивной части решения. В случае признания нормативного правового акта недействующим не со дня его принятия, а с иного времени (например, со дня вступления решения в законную силу) это должно быть обосновано в мотивировочной части решения.
Решение суда о признании нормативного правового акта или его части недействующими вступает в законную силу по правилам, предусмотренным ст. 209 ГПК, и влечет за собой утрату силы этого нормативного правового акта или его части, а также других нормативных правовых актов, основанных на признанном недействующим нормативном правовом акте или воспроизводящих его содержание. Таким образом, законная сила такого решения распространяется на всех лиц, на которых возлагались какие-либо обязанности либо которым предоставлялись права по данному нормативному акту. Решение суда о признании нормативного правового акта или его части недействующими или сообщение о решении после вступления его в законную силу публикуется в печатном издании, в котором был официально опубликован нормативный правовой акт. Тем не менее логика Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" позволяет предположить, что установленный процессуальным законодательством порядок является недостаточным - фактически не имеющий силы нормативный акт все равно может рассматриваться как политический повод (а не правовое основание) для привлечения должностного лица местного самоуправления к конституционно-правовой ответственности.
Таким образом, действующий механизм конституционно-правовой ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством нельзя признать эффективным:
1) порядок привлечения к ответственности не обеспечивает реализацию принципа неотвратимости наказания, в том числе с учетом ярко выраженного дискреционного характера, что создает "благоприятные условия для последующих нарушений норм конституционного права" <16>;
--------------------------------
<16> Безуглов А.А., Солдатов С.А. Конституционное право России. В трех томах. Учебник для юридических вузов (полный курс). М.: Профобразование, 2001. Т. 1. С. 91.

2) нормы действующего законодательства, закрепляя основания конституционно-правовой ответственности, не позволяют четко и однозначно определить все необходимые условия (полный состав конституционно-правового деликта) для привлечения к ответственности и осуществления как основных, так и дополнительных функций данного вида юридической ответственности;
3) привлечение должностных лиц местного самоуправления к конституционно-правовой ответственности перед государством осуществляется органом административного контроля (высшим должностным лицом субъекта Федерации), а не на основании решения соответствующего суда (что противоречит общим принципам местного самоуправления как имеющего двойственную природу, т.е. осуществляющего властно-публичные функции, но создаваемого для самостоятельного решения населением вопросов местного значения под свою ответственность).
В этой связи следует согласиться с позицией Н.В. Витрука, который называет в качестве одной из важнейших задач "постепенное формирование конституционного юрисдикционного процесса по применению мер конституционной ответственности" <17>.
--------------------------------
<17> Витрук Н.В. Указ. соч. С. 11 - 12.

Для решения обозначенных проблем необходимо внести следующие изменения в действующее законодательство, направленные на повышение эффективности института конституционно-правовой ответственности должностных лиц местного самоуправления перед государством.
Высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта) должно быть лишено права принимать решение об отрешении от должности как главы муниципального образования, так и главы местной администрации.
Но высшее должностное лицо субъекта должно иметь исключительное право обратиться в верховный суд республики, краевой, областной суд, суд города федерального значения, суд автономной области, суд автономного округа с заявлением об отрешении от должности главы муниципального образования или главы местной администрации в случаях:
1) издания должностным лицом местного самоуправления нормативного правового акта, который противоречит действующему законодательству, в том числе уставу муниципального образования, что привело к однократному существенному, систематическому или массовому нарушению основ конституционного строя, конституционных прав и свобод гражданина и человека;
2) совершения должностным лицом местного самоуправления противоправных действий, в том числе издания им правового акта, не носящего нормативного характера, нарушающего действующее законодательство, в том числе устав муниципального образования, а также влекущего нецелевое расходование субвенций из федерального бюджета или бюджета субъекта Российской Федерации, если это будет установлено в судебном порядке.

Оставить комментарий




TPL_TPL_FIELD_SCROLL