Четверг, 09 Май 2013 13:44

К вопросу о понятии местного самоуправления как уровня публичной власти в России

  • Автор(ы): Гончаров Виктор Иванович
  • Информация об авторе(ах): Кандидат юридических наук, доцент, докторант Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ.
  • Информация о публикации: Гончаров В.И. К вопросу о понятии местного самоуправления как уровня публичной власти в России // Административное и муниципальное право. 2011. N 9. С. 9 - 13.

Одной из граней такого сложного явления как местное самоуправление является его значение как одного из уровней публичной власти. Достаточно ярко это показывает, например, определение местного самоуправления, трактуемого как "право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения", закрепленное в Европейской хартии местного самоуправления.

Одной из граней такого сложного явления, как местное самоуправление, является его значение как одного из уровней публичной власти.
Достаточно ярко это показывает, например, определение местного самоуправления, трактуемого как "право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения", закрепленное в Европейской хартии местного самоуправления <1>. Таким образом, в данном определении сложное и многогранное явление местного самоуправления предстает все же, прежде всего, как управленческая деятельность, хотя и специфического характера.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 1998. N 36. Ст. 4466.

Интересно, что в одноименных российских федеральных законах об общих принципах организации местного самоуправления 1995 и 2003 гг. содержащиеся в них определения местного самоуправления, хотя и серьезно отличаются между собой, однако закрепляют другой, по сравнению с Европейской хартией местного самоуправления, подход. Как известно, Федеральный закон 1995 г. в определении местного самоуправления делает акцент на праве населения на решение вопросов местного значения, а Федеральный закон 2003 г., не отказываясь и от признания этого права, называет местное самоуправление в первую очередь формой реализации власти народа.
С одной стороны, это делает подход российского законодателя к абстрактной законодательной трактовке местного самоуправления более демократичным, что следует отнести к позитиву. С другой стороны, отсутствие в обоих (в том числе действующем) легальных определениях местного самоуправления прямого упоминания о местном самоуправлении как управленческой деятельности нельзя отнести к их достоинствам. Между тем местное самоуправление, безусловно, является видом управленческой деятельности, более того управленческой деятельности на одном из уровней публичной власти.
Среди российских ученых, в частности, И.В. Выдрин считает более прагматичным подход Европейской хартии и пишет, что "российский подход представляется идеализированным. Отдавая должное инициативности многих россиян, надо сказать, что делать ставку на самоуправленческий потенциал граждан следует не всегда. Заметим, что Закон 2003 г. наращивает формы прямого участия граждан в решении вопросов местного значения... Едва ли это изменит пропорцию участия муниципальных органов и граждан в решении местных дел. Научиться самоуправлению, хотя бы на уровне подъезда жилого дома, непростая задача, а выдвигать повседневную деятельность людей в качестве решающего условия осуществления вопросов местного значения (по сути, местного самоуправления) совершенно нереально" <2>.
--------------------------------
<2> См.: Выдрин И.В. Муниципальное право России. М., 2004. С. 74.

Также И.В. Выдрин к положительной стороне "европейской" формулировки относит использование понятия "публичные дела", которое включает и вопросы, имеющие сугубо местное значение, и представляющие государственный интерес. Российские определения же в известной степени противопоставляют вопросы местного значения и государственные полномочия <3>.
--------------------------------
<3> См.: Там же.

Среди различных теорий, так или иначе объясняющих сущность местного самоуправления, наиболее "выпукло" значение местного самоуправления как публично-властной управленческой деятельности показывает государственная теория сущности местного самоуправления, согласно которой местное самоуправление - это "одна из форм организации местного государственного управления" <4>. Как пишет С.Г. Соловьев, в России более детально положения данной системы взглядов были развиты теоретиками местного самоуправления, среди которых можно выделить И.Д. Беляева, В.П. Безобразова, А.И. Васильчикова, А. Градовского, Н.И. Лазаревского <5>. Данная теория разделяется на два направления - юридическое и политическое <6>. Иногда юридическая теория рассматривается как самостоятельная <7>.
--------------------------------
<4> См.: Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. М., 2006. С. 51.
<5> См.: Соловьев С.Г. Муниципально-властные институты в местном самоуправлении Российской Федерации. СПб., 2003. С. 18.
<6> См.: Там же. С. 20.
<7> См.: Местное самоуправление и муниципальное управление / Под ред. А.С. Прудникова, Д.С. Белявского. М., 2009. С. 10.

В соответствии с юридической теорией самоуправления органы местного самоуправления не являются органами государства. Однако государство передает местным органам ряд государственно-властных прав в полном объеме, гарантируя при этом их независимость и неприкосновенность. Основное начало данной теории состоит в разделении функций и полномочий по управлению местными вопросами между государственными органами и органами местного самоуправления, а следовательно, в выделении государственных и муниципальных публично-правовых институтов.
В качестве второго направления в государственной теории местного самоуправления выделяется политическая теория, которая строилась на противопоставлении чиновникам, назначаемым центральной властью, выборных должностных лиц от местного населения, идеализируя процесс выборов и сущность чиновников, избираемых местным населением <8>.
--------------------------------
<8> См.: Соловьев С.Г. Указ. соч. С. 20 - 27.

Можно упомянуть и теорию дуализма муниципального управления, согласно которой муниципальные органы, осуществляющие соответствующие управленческие функции, выходят за рамки местных интересов и, следовательно, должны действовать как инструмент государственной администрации <9>.
--------------------------------
<9> См.: Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Указ. соч. С. 54.

Нет единства и в понимании сущности местного самоуправления в современной российской юридической науке.
С.А. Авакьян вообще назвал принцип самостоятельности местного самоуправления заведомым, изначальным дефектом конституционного права, рожденным "на почве заблуждений, романтизма или... отчаяния" <10>.
--------------------------------
<10> См.: Авакьян С.А. Пробелы и дефекты в конституционном праве и пути их устранения // Конституционное и муниципальное право. 2007. N 8; СПС "КонсультантПлюс".

По словам указанного автора, все превращается в некую общегосударственную игру, участники которой давно поняли дефектность идеи, но, поскольку она отражена в Конституции, скрывают это и делают вид, что реализуют ее. Между тем посредством толкований Конституционного Суда РФ обществу и населению дали понять, что местное самоуправление есть форма публичной власти, что ее решения обязательны в той же мере, что и решения государственной власти, что местное самоуправление обязательно должно существовать на таких уровнях, где есть потребность в функциях власти с точки зрения объектов управления (территория и учреждения) и желаний населения <11>.
--------------------------------
<11> См.: Там же.

Доклад на Всероссийской научно-практической конференции "Развитие федеральных отношений в России: проблемы и перспективы" содержал положение о том, что "полное отделение органов местного самоуправления от системы органов государственной власти представляется если не корректным в принципе, то по крайней мере преждевременным" <12>.
--------------------------------
<12> См.: Развитие федеративных отношений // Российская Федерация сегодня. 1998. N 2. С. 22.

Однако практическая реализация предложений, связанных с включением органов местного самоуправления в систему государственного управления (в том числе систему органов государственной власти), возможна только в случае внесения изменений в упомянутую ст. 12 российской Конституции.
Это, конечно, не исключает взаимосвязи государственного управления и местного самоуправления и определенного сходства государственной и муниципальной власти.
Так, из имеющихся правовых позиций Конституционного Суда РФ прямо вытекает, что не могут быть созданы органы представительной и исполнительной государственной власти территориальных единиц, не имеющих согласно конституции (уставу) субъекта РФ статуса административно-территориальных единиц, непосредственно входящих в его состав, - район в городе, город районного подчинения и др. На этом уровне публичная власть осуществляется посредством местного самоуправления и его органов, не входящих в систему органов государственной власти - Постановление Конституционного Суда от 24 января 1997 г. N 1-П по делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 г. "О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике"; абзацы шестой п. 4, третий и пятый пункта 5 мотивировочной части, пункт 5 резолютивной части <13>.
--------------------------------
<13> См.: Лазарев Л.В. Правовые позиции Конституционного Суда России. М., 2003 // СПС "Гарант".

В другом решении федерального Конституционного Суда прямо говорилось: "Указание на то, что они (органы местного самоуправления. - Прим. авт.) являются органами власти, само по себе не свидетельствует об их государственной природе. Публичная власть может быть и муниципальной" <14>.
--------------------------------
<14> См.: СЗ РФ. 1998. N 4. Ст. 532.

Таким образом, по мнению Конституционного Суда России, местное самоуправление является составляющей системы не государственной, а публичной власти, что частично легализует понятие "публичная власть", которое не используется Конституцией России и федеральным законодательством о местном самоуправлении.
Муниципальное самоуправление - это децентрализованная форма политического управления, предполагающая известную самостоятельность и автономность местных органов от государственного руководства. В современной России местное самоуправление относится к институтам публичной власти, рассматриваемым в рамках юридической конструкции "централизация - децентрализация" и в подобном смысле отражающим распределение и реализацию публично-властных функций (предметов ведения) и полномочий между властными управляющими субъектами различных иерархических уровней и организационных (организационно-правовых) форм <15>.
--------------------------------
<15> См.: Палагнюк А.Ф. Указ. соч.

В.В. Пылин также пишет, что публичная власть в Российской Федерации подразделяется на федеральную государственную власть, на государственную власть субъектов Федерации (региональная власть) и на власть местного самоуправления (муниципальная власть) <16>.
--------------------------------
<16> См.: Муниципальное право / Под ред. Ю.А. Дмитриева. М., 2005. С. 41.

В.Е. Чиркин специально отмечает, что, несмотря на наличие многих общих характеристик государственной и муниципальной власти, каждая из этих двух разновидностей публичной власти имеет свои особенности. Среди этих отличий то, что государственная власть действует от имени всего народа, а муниципальная - от имени сравнительно небольшого территориального коллектива. Государственная власть действует на всей территории страны и в международных отношениях, муниципальная власть имеет локальную сферу деятельности, первая суверенна, она устанавливает общие правила для деятельности в том числе и муниципальной власти <17>.
--------------------------------
<17> См.: Чиркин В.Е. Государственное и муниципальное управление. М., 2003. С. 17.

Полномочия государственной власти не только неизмеримо шире, но и качественно иные, что вытекает, в частности, из государственного суверенитета. Многие полномочия, которые принадлежат государственной власти, ее органам, (вопросы гражданства, преступления и наказания, иностранные дела, прокуратура, суды и др.), никогда не могут по своей природе осуществляться на уровне муниципалитета, каким бы крупным он ни был.
Муниципальный аппарат управления ориентирован на другие, местные задачи и каким бы крупным ни был муниципалитет, его аппарат является иным по своему существу, чем государственный аппарат <18>.
--------------------------------
<18> См.: Там же.

Э.В. Новикова выделяет следующие признаки публичной власти:
1) это власть, основанная на организации и функционировании территориальных общностей и коллективов, обеспечивающая их воспроизводство и синтезирующая государственную и муниципальную власть, хотя для стран с федеративным государственным устройством все же объективно требуется выделение и "промежуточной" региональной публичной власти;
2) те характеристики, которым соответствует семантическое наполнение термина "публичная власть" (открытость, оглашенность, известность и т.п.) и которые как раз и суммируются в публичности деятельности властных институтов;
3) конституционно-правовая оформленность, имеющая в обществе необходимую легитимность и сконструированная как закрепление только открыто действующих властных институтов <19>.
--------------------------------
<19> См.: Новикова Э.В. Указ. соч.

В.В. Пылин в свою очередь называет признаки именно местного самоуправления как относительно самостоятельного уровня публичной власти:
- все государственные органы, должностные лица, предприятия и учреждения, граждане и их общественные объединения обязаны соблюдать права местного самоуправления;
- территория муниципального образования есть государственная территория, местные жители являются гражданами государства (здесь, правда, следует отметить, что они, как правило, являются гражданами соответствующего государства, так как местные жители могут быть и постоянно проживающими в данном муниципальном образовании иностранными гражданами или лицами без гражданства. С другой стороны, в России в состав населения муниципального образования в юридическом смысле действительно входят только граждане РФ и строго определенная группа иностранцев. - Прим. авт.);
- местные дела решаются хотя и самостоятельно, но в русле единой государственной политики на основе сочетания местных и государственных интересов;
- органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями, без которых невозможно управление. При этом органы местного самоуправления не обладают "компетенцией устанавливать свою компетенцию", т.е. не могут самостоятельно определять свою компетенцию <20>.
--------------------------------
<20> См.: Муниципальное право / Под ред. Ю.А. Дмитриева. М., 2005. С. 41; Тимофеев Н.С. по поводу последнего признака также указывает: "Местное самоуправление не обладает естественными суверенными правами". Тимофеев Н.С. Местное самоуправление в России: основы и пределы: Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2008. С. 13.

Представляется, что возможно выделение признаков публичной власти в целом и признаков местного самоуправления как относительно самостоятельной подсистемы этой власти.
К общим признакам (принципам) публичной власти в целом отнесем:
1) наличие населения (народа), аппарата власти, территории и непрерывности во времени;
2) легальность и легитимность власти (в том числе ее открытый, а не "тайный" характер, демократичность, правовое закрепление и т.д.);
3) самостоятельность в пределах своих полномочий;
4) всеобщность (т.е. распространение этой власти на всех лиц, находящихся на определенной территории, кроме строго определенных исключений);
5) легальная возможность применения принуждения.
К специфическим признакам (принципам) местного самоуправления как относительно самостоятельного уровня публичной власти следует отнести:
1) самостоятельность местного самоуправления по отношению к системе государственной власти (в пределах своих полномочий);
2) особый субъект осуществления местного самоуправления - население муниципального образования (местное сообщество), в состав которого могут не включаться некоторые граждане РФ, находящиеся на его территории, и, наоборот, включаться определенная категория иностранных граждан;
3) особый характер институциональной (организационной) основы местного самоуправления по сравнению с государственной властью - расширенное количество форм прямой демократии, иная трактовка разделения властей и т.д.
4) возможность наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями и возможность административного контроля со стороны государства за их реализацией, в том числе с точки зрения целесообразности.
На принципиально сходный характер государственной и муниципальной власти, по обоснованному мнению Э.В. Новиковой, указывает также специфика организации и осуществления местного самоуправления в городе федерального значения Москве: "В Москве, например, теоретически и практически доминирует формула о государственно-муниципальном управлении." <21>. То же самое вполне можно сказать и о другом городе федерального значения - Санкт-Петербурге.
--------------------------------
<21> См.: Новикова Э.В. Указ. соч.

Таким образом, можно сделать следующие выводы.
В определении местного самоуправления, закрепляемом в российском законодательстве, несмотря на его достоинства, касающиеся, прежде всего, его развернутого характера и демократизма, имеется значимый пробел - отсутствие указания на то, что местное самоуправление представляет собой один из уровней публичной власти. В этой связи в легальном определении местного самоуправления следует закрепить в том числе его трактовку как уровня публичной власти.
В рамках дальнейшего процесса конституционного развития было бы правильно на конституционном уровне зафиксировать понятие "публичная власть", а также указание на собирательный характер данного понятия, включающего государственную власть - федеральную и субъектов РФ, а также местное самоуправление (муниципальную власть). Это позволит адекватно урегулировать множество сходных отношений, затрагивающих и государственный, и муниципальный уровни власти, и ввести институты публичных органов власти, услуг, службы, собственности и т.д.
К общим признакам (принципам) публичной власти в целом отнесем:
1) наличие населения (народа), аппарата власти, территории и непрерывности во времени;
2) легальность и легитимность власти (в том числе ее открытый, а не "тайный" характер, демократичность, правовое закрепление и т.д.);
3) самостоятельность в пределах своих полномочий;
4) всеобщность (т.е. распространение этой власти на всех лиц, находящихся на определенной территории, кроме строго определенных исключений);
5) легальная возможность применения принуждения.
К специфическим признакам (принципам) местного самоуправления как относительно самостоятельного уровня публичной власти следует отнести:
1) самостоятельность местного самоуправления по отношению к системе государственной власти (в пределах своих полномочий);
2) особый субъект осуществления местного самоуправления - население муниципального образования (местное сообщество), в состав которого могут не включаться некоторые граждане РФ, находящиеся на его территории, и, наоборот, включаться определенная категория иностранных граждан;
3) особый характер институциональной (организационной) основы местного самоуправления по сравнению с государственной властью - расширенное количество форм прямой демократии, иная трактовка разделения властей и т.д.;
4) возможность наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями и возможность административного контроля со стороны государства за их реализацией, в том числе с точки зрения целесообразности.

Библиографический список

1. Авакьян С.А. Пробелы и дефекты в конституционном праве и пути их устранения // Конституционное и муниципальное право. 2007. N 8.
2. Выдрин И.В. Муниципальное право России. М., 2004.
3. Муниципальное право / Под ред. Ю.А. Дмитриева. М., 2005.
4. Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. М., 2006.
5. Лазарев Л.В. Правовые позиции Конституционного Суда России. М., 2003 // СПС "Гарант".
6. Местное самоуправление и муниципальное управление / Под ред. А.С. Прудникова, Д.С. Белявского. М., 2009.
7. Развитие федеративных отношений // Российская Федерация сегодня. 1998. N 2. С. 22.
8. Муниципальное право / Под ред. Ю.А. Дмитриева. М., 2005.
9. Соловьев С.Г. Муниципально-властные институты в местном самоуправлении Российской Федерации. СПб., 2003.
10. Тимофеев Н.С. Местное самоуправление в России: основы и пределы: Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2008.
11. Чиркин В.Е. Государственное и муниципальное управление. М., 2003.

References (transliteration)

1. Avak'yan S.A. Probely i defekty v konstitutsionnom prave i puti ikh ustraneniya // Konstitutsionnoe i munitsipal'noe pravo. 2007. N 8.
2. Vydrin I.V. Munitsipal'noe pravo Rossii. M.: Norma, 2004. S. 74.
3. Kutafin O.E., Fadeev V.I. Munitsipal'noe pravo Rossiyskoy Federatsii. M.: TK Velbi, izd-vo Prospekt, 2006. S. 51.
4. Solov'ev S.G. Munitsipal'no-vlastnye instituty v mestnom samoupravlenii Rossiyskoy Federatsii. SPb.: Yuridicheskiy tsentr Press, 2003.
5. Mestnoe samoupravlenie i munitsipal'noe upravlenie / Pod red. A.S. Prudnikova, D.S. Belyavskogo. M.: YuNITI-DANA, Zakon i pravo, 2009.
6. Razvitie federativnykh otnosheniy // Rossiyskaya Federatsiya segodnya. 1998. N 2.
7. Lazarev L.V. Pravovye pozitsii Konstitutsionnogo Suda Rossii. M.: 2003 // SPS "Garant".
8. Munitsipal'noe pravo / Pod red. Yu.A. Dmitrieva. M., 2005.
9. Chirkin V.E. Gosudarstvennoe i munitsipal'noe upravlenie. M., 2003.

Оставить комментарий




TPL_TPL_FIELD_SCROLL