Среда, 17 Апрель 2013 00:04

К вопросу о комплексности предмета и о методах муниципальной отрасли права

  • Автор(ы): Соловьев Сергей Геннадьевич
  • Информация об авторе(ах): заведующий кафедрой конституционного, административного и муниципального права Южно-Уральского государственного университета, доктор юридических наук (г. Челябинск).
  • Информация о публикации: Соловьев С.Г. К вопросу о комплексности предмета и о методах муниципальной отрасли права // Конституционное и муниципальное право. 2011. N 9. С. 17 - 20.

В статье раскрываются проблемы, связанные с понятием и содержанием муниципальной отрасли российского права, анализируются теоретические подходы к определению предмета и метода муниципальной отрасли права, формулируются предложения, направленные на совершенствование муниципальной теории.

В настоящее время муниципальная отрасль права представляет собой взаимосвязанную совокупность юридических норм, регулирующих общественные отношения, возникающие в связи с осуществлением местного самоуправления. Своеобразие отношений, регулируемых нормами муниципального права, состоит в том, что "они возникают в особой сфере жизни общества, которую Конституция Российской Федерации определяет как "местное самоуправление" <1>.
--------------------------------
<1> Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. М., 1997. С. 5.

В отношении же самого понятия и содержания местного самоуправления на протяжении истории муниципального права высказывалось немало мнений. К примеру, Г. Еллинек определял его как "государственное управление через посредство лиц, не являющихся профессиональными государственными должностными лицами, управление, которое в противоположность государственно-бюрократическому есть управление через посредство самих заинтересованных лиц" <2>. И. Редлих под местным самоуправлением понимал "осуществление местными жителями или их избранными представителями тех или иных обязанностей и полномочий, которые им предоставлены законодательной властью или которые принадлежат им по общему праву" <3>. Л.А. Велихов считал, что местное самоуправление - это "децентрализованное государственное управление, где самостоятельность местных органов обеспечена системой такого рода юридических гарантий, которые, создавая действительность децентрализации, вместе с тем обеспечивают и текущую связь органов местного государственного управления с данною местностью и ее населением" <4>.
--------------------------------
<2> Еллинек Г. Общее учение о государстве. СПб., 1908. С. 466.
<3> Редлих И. Английское местное самоуправление. СПб., 1908. Т. 2. С. 462.
<4> Велихов Л.А. Основы городского хозяйства. М.-Л., 1928. С. 235.

Однако если говорить о правовой материи, то следует указать, что в настоящее время местное самоуправление нормативно определяется как форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций <5>.
--------------------------------
<5> Часть 2 ст. 1 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" N 131-ФЗ от 6 октября 2003 г. // Российская газета. 2003. 8 октября.

Рассматривая предмет муниципальной отрасли права, следует учитывать, что правовое регулирование местного самоуправления замыкает на местном уровне многие публично-правовые и частноправовые конструкции. Именно это обстоятельство обусловливает подход к муниципальному праву таких ученых, как О.Е. Кутафин, В.И. Фадеев, в соответствии с которым муниципальное право рассматривается в качестве комплексной отрасли права, так как многие нормы муниципального права, регулирующие на местном (муниципальном) уровне имущественные, финансовые, земельные и другие отношения, являются одновременно нормами гражданского, финансового, земельного и других отраслей права <6>.
--------------------------------
<6> Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Указ. соч. С. 10.

Вместе с тем такие ученые, как И.В. Выдрин, Н.С. Бондарь, Н.Л. Пешин, Е.С. Шугрина, отмечая комплексность муниципального права, доказывают при этом его самостоятельность, несмотря на то что для муниципального права характерно соединение разнородных институтов профилирующих и специальных отраслей <7>.
--------------------------------
<7> См., например: Выдрин И.В. Местное самоуправление в РФ: от идеи к практике (конституционно-правовой аспект): Дис. ... д-ра юрид. наук. Екатеринбург, 1998; Бондарь Н.С. Права человека и местное самоуправление в Российской Федерации. Ростов н/Д, 1998. С. 55 - 63; Пешин Н.Л. Конституционные основы местного самоуправления // Конституционное законодательство России. М., 1999. С. 261 - 282; Шугрина Е.С. Муниципальное право. М., 1999. С. 25.

В нашем понимании комплексность отдельных институтов муниципального права, таких, как институт муниципальной службы, институт имущественной основы местного самоуправления, институт финансовой основы местного самоуправления, и некоторых других отнюдь не свидетельствует о производности муниципального права от каких-либо основных отраслей. Отмеченное мнение обусловлено тем, что российская правовая система представляет собой сложное комплексное образование, в рамках которого невозможно выделить отрасль, в составе которой не имелось бы межотраслевых правовых институтов, состоящих из юридических норм, включаемых в состав других отраслей права. К примеру, в составе конституционного права имеются нормы, определяющие основы института права собственности, являющегося традиционным институтом гражданского права. В составе административного права изучаются отдельные правовые аспекты высших органов государственной власти, составляющих отдельный институт конституционного права.
Можно до бесконечности приводить подобные примеры взаимопроникновения различных отраслей права. Это наглядно доказывает тот факт, что нельзя говорить о первостепенности либо производности какой-либо отрасли права, так как полной самостоятельностью может обладать только вся система права, а не ее часть в виде любой отрасли права.
Высказанное мнение подтверждает и Ю.К. Толстой, который полагает, что "чистых" отраслей права не может существовать. Из тезиса о многомерности и полимерности системы права он выводит, что одни и те же отношения могут входить в предмет не одной, а нескольких отраслей права. Взаимодействие указанных отношений с другими отношениями, входящими в предмет одной и той же отрасли права, не изменяя их существа, придает им специфическую окраску, которую, разумеется, надлежит учитывать <8>. Приведенной точки зрения придерживается и Г.В. Игнатенко, отмечающий, что "сегодня не существует ни публичного, ни частного права, а есть лишь публичные и частные начала, публичные и частные стороны в любой отрасли права, в любой сфере законодательства" <9>.
--------------------------------
<8> См.: Толстой Ю.К. Теория права. М., 1998. С. 136.
<9> Игнатенко Г.В. Публичное и частное в международном праве: факторы интеграции // Публичное и частное право: проблемы развития и взаимодействия, законодательного выражения и юридической практики. Екатеринбург, 1999. С. 23.

Муниципальное право, как и любая другая отрасль права, имеет в своем составе юридические нормы, регулирующие общественные отношения, находящиеся на стыке с другими отраслями права. Очевидно, применительно к муниципальному праву это выражено в большей степени. Однако муниципальное право имеет в своем составе наряду с межотраслевыми правовыми институтами значительно большую по своему объему группу обособленных правовых институтов, состоящих из юридических норм, входящих в состав только муниципального законодательства и регулирующих однородные общественные отношения, не регулируемые нормами других отраслей права.
Несомненно, многие из общественных отношений в сфере местного самоуправления одновременно являются предметом правового регулирования других отраслей права, таких, как конституционное, административное, гражданское, финансовое, земельное, и других. К ним относятся отношения, возникающие по поводу муниципальной службы, местных финансов, муниципальной собственности, общих принципов организации местного самоуправления, муниципальных земель, муниципальной собственности.
Однако очевидно и то, что существуют и специфические муниципально-правовые отношения, являющиеся предметом правового регулирования преимущественно муниципального права. И что самое важное, в настоящее время эти отношения, которые В.И. Васильев определяет как "собственно муниципальное право" <10>, занимают все большую часть в предмете муниципально-правового регулирования.
--------------------------------
<10> Васильев В.И. О предмете муниципального права // Журнал российского права. 2006. N 5. С. 24.

К таким отношениям следует отнести следующие:
1) определяющие содержание модели осуществления муниципальной власти в муниципальном образовании;
2) закрепляющие организационно-правовую форму муниципального образования;
3) возникающие в связи с компетенционным статусом муниципальных образований, их органов и должностных лиц;
4) связанные с правовым регулированием взаимоотношений органов местного самоуправления между собой;
5) возникающие по поводу избрания, функционирования и отзыва депутатов органов местного самоуправления;
6) связанные с избранием, функционированием и отзывом главы муниципального образования;
7) производные от института территориального общественного самоуправления;
8) проистекающие из правового регулирования форм участия населения в осуществлении местного самоуправления;
9) связанные с системой и содержанием муниципальных нормативных актов;
10) производные от системы гарантий, обеспечивающих реальность института местного самоуправления;
11) определяющие процедуру и содержание муниципально-правовой ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления;
12) определяющие территориальную организацию местного самоуправления.
Все вышеперечисленные муниципально-правовые отношения регулируются преимущественно нормами муниципального права и составляют предмет исключительно муниципально-правового регулирования, что свидетельствует о наличии самостоятельного предмета у муниципальной отрасли права.
Следует также указать и на то, что наряду с предметом муниципального права неоднозначным в муниципально-правовой теории является вопрос, касающийся метода муниципального права. Это обусловлено тем обстоятельством, что некоторые ученые высказывают мнение о том, что каждая профилирующая отрасль права имеет свои методы правового регулирования, а муниципальное право, будучи комплексной отраслью, лишь заимствует методы, используемые в различных отраслях <11>.
--------------------------------
<11> Шугрина Е.С. Муниципальное право. М., 1999. С. 27.

Конечно, эта точка зрения имеет право на существование, так как "в целом главными признаками метода правового регулирования можно назвать: каково устанавливаемое юридическое положение сторон; с какими юридическими фактами связывается возникновение, изменение, прекращение правоотношений; как определяются права и обязанности субъектов правоотношений; как защищаются права и обязанности субъектов правоотношений" <12>. С учетом этого можно сделать вывод о том, что хотя для муниципальной отрасли, как публичной отрасли права, наиболее характерен публично-правовой метод регулирования, однако "предметная деятельность органов местного самоуправления, связанная с реализацией их компетенции, реализуется и частноправовыми методами" <13>. В связи с этим особенностью муниципального права является сочетание императивного метода с диспозитивным.
--------------------------------
<12> Бахрах Д.Н. Административное право. М., 1993. С. 4.
<13> Шугрина Е.С. Муниципальное право. Новосибирск, 1994. С. 6.

Это обстоятельство позволяет говорить о том, что в муниципальной отрасли права "используется не один из методов правового регулирования в качестве основного, специфического... а синтез методов правового регулирования. Это обусловлено природой муниципальных отношений, затрагивающих сферы и публичного права, и частного права..." <14>.
--------------------------------
<14> Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Указ. соч. С. 13.

В теории права метод правового регулирования определяется как совокупность способов воздействия юридических норм на общественные отношения. Любой метод правового регулирования характеризуется следующими чертами:
1) он свойствен только публичному образованию в лице его органов;
2) касается лишь юридических норм;
3) его действенность обеспечивается публичным принуждением.
Метод представляет собой "пробный камень", с помощью которого можно проверить, соединяются ли в одну отрасль правовые институты, отобранные по принципу единства предмета правового регулирования <15>. Не по субъекту - в таком случае все отношения, участниками которых выступают муниципальные образования или их органы, надо относить к предмету муниципального права, что на самом деле не отвечает реалиям, а именно по методу регулирования, так как каждая отрасль права должна иметь свой, специфический метод или специфическое сочетание методов <16>.
--------------------------------
<15> Баранова В.М., Поленина С.В. Система права, система законодательства и правовая система. Н. Новгород, 2000. С. 14.
<16> Васильев В.И. Указ. соч. С. 23.

Следует признать тот факт, что применительно к правовой материи на сегодня существует только два основных метода правового регулирования:
1. Императивный метод правового регулирования, характеризующийся отсутствием свободы выбора у участников соответствующего правоотношения. Императивный метод предполагает властное воздействие на участников общественных отношений, урегулированных нормами права, и устанавливает правовое положение субъектов, построенное на субординации, прямом подчинении.
2. Диспозитивный метод правового регулирования - это способ регулирования отношений между участниками, являющимися равноправными сторонами. Он предоставляет им самим решать вопрос о форме своих взаимоотношений, урегулированных нормами права, характеризуется наличием свободы выбора правовых моделей поведения участников соответствующего правоотношения.
Диспозитивный метод правового регулирования не предполагает правовое положение субъектов, построенное на субординации, прямом подчинении. Применительно к муниципально-правовой материи диспозитивность проявляется в правовой автономии решений, связанных с участием органов местного самоуправления в гражданско-правовых отношениях, в вариативности предлагаемых муниципально-правовыми нормами решений организационных вопросов (порядка образования территории муниципального образования, создания органов местного самоуправления и др.) <17>.
--------------------------------
<17> Васильев В.И. Указ. соч. С. 32.

Этот метод включает в себя следующие элементы регулирования общественных отношений:
1) дозволение совершить известные действия, имеющие правовой характер;
2) предоставление участникам общественных отношений, урегулированных нормами права, определенных прав;
3) предоставление лицам, участвующим в определенных взаимоотношениях, возможности выбора варианта своего поведения.
Наряду с комбинацией указанных основных методов правового регулирования в рамках муниципального права, регулирующего достаточно автономную сферу общественных отношений, можно выделить три специфических метода муниципально-правового регулирования:
1. Во-первых, метод рекомендаций органам и должностным лицам местного самоуправления, проявляющийся в том, что в нормах муниципального права, принимаемых на уровне Российской Федерации или ее субъектов, муниципальным органам и должностным лицам рекомендуется тот или иной вариант поведения.
2. Во-вторых, метод саморегулирования общественных отношений, проявляющийся в нормах, принятых посредством прямого волеизъявления населения, а также правотворческой деятельности муниципальных органов и должностных лиц.
3. В-третьих, метод трехуровневого регулирования общественных отношений, заключающийся в том, что общественные отношения, входящие в предмет муниципального права, регулируются нормами, принятыми органами федерального, регионального и муниципального уровней власти. При этом на федеральном уровне закрепляются общие принципы регулирования местного самоуправления, получающие более полное раскрытие на уровне субъектов РФ и подробно детализируемые на уровне муниципальных образований.
Проанализировав вышеуказанные проблемы, связанные с комплексностью предмета и методами муниципального права, представляется целесообразным сделать ряд выводов, имеющих значение для определения перспектив развития теории муниципального права:
1. В настоящее время с учетом значительного объема накопленного муниципального нормативного материала, правоприменительной практики по муниципальным вопросам и судебным спорам, а также в связи с наличием собственного предмета и методов муниципально-правового регулирования есть все основания для признания муниципального права в качестве самостоятельной отрасли современного российского права.
2. Предмет муниципального права необходимо очищать от общественных отношений, входящих в предмет регулирования норм других отраслей права, и концентрироваться на изучении и анализе специфических муниципально-правовых отношений, являющихся предметом правового регулирования преимущественно норм муниципального права.
3. В качестве специфических методов муниципального права следует выделить:
1) метод рекомендаций органам и должностным лицам местного самоуправления;
2) метод саморегулирования муниципальных общественных отношений;
3) метод трехуровневого регулирования муниципальных общественных отношений.

Оставить комментарий




TPL_TPL_FIELD_SCROLL