Четверг, 18 Апрель 2013 04:00

Гарантии местного самоуправления (сравнительно-правовой анализ)

  • Автор(ы): Корзина И.А.
  • Информация об авторе(ах): Соискатель кафедры конституционного права РАП, г. Москва.
  • Информация о публикации: Корзина И.А. Гарантии местного самоуправления (сравнительно-правовой анализ) // Муниципальная служба: правовые вопросы. 2012. N 2. С. 15 - 22.

Одним из необходимых условий, характеризующих основные признаки института судебной защиты местного самоуправления, является наличие определенных гарантий - обеспечение конституционных основ и принципов местного самоуправления, законодательно закрепленных за местным самоуправлением прав.

В начале XX в. российский юрист И.В. Михайловский писал: "Несовершенство человеческой природы, недостатки социального и политического строя и другие причины влекут за собой поведение людей, противоречащее нормам положительного права и нарушающее субъективные права. Очевидно, что одни этические основы, на которых строится правопорядок, сами по себе еще не достаточны для его непоколебимости. Нужны дополнительные гарантии" <1>.
--------------------------------
<1> Цит. по: Михайловский И.В. Теория государства и права. М., 1991. С. 124.

В Конституции РФ права и свободы закрепляются в разных формулировках. Некоторые права закреплены как гарантии, другие - как объект охраны или защиты со стороны государства или закона. Однако различие формулировок не умаляет признания тех или иных прав, и само по себе закрепление того или иного права в Конституции РФ есть своеобразная его гарантия, во всяком случае, невозможности его отрицания <2>.
--------------------------------
<2> Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации: Учеб. для вузов. 7-е изд. М.: Норма, 2008. С. 203 - 210.

Вопрос гарантий местного самоуправления не раз являлся предметом рассмотрения в конституционной и муниципальной отраслях права, однако единого подхода к самому понятию гарантий местного самоуправления по-прежнему не выработано и, как следствие, отсутствует исчерпывающее их определение.
В теории права понятие гарантии местного самоуправления заключается в следующем. Гарантии местного самоуправления - это совокупность правовых норм, гарантирующих осуществление местного самоуправления <3>.
--------------------------------
<3> Баранчиков В.А. Муниципальное право: Учеб. пособие. М., 2007. С. 139 - 140.

Гарантии местного самоуправления выступают как "условия, средства, механизмы, которые обеспечивают реальность прав и обязанностей местного самоуправления, возможность их реализации и наличие правовых средств их защиты" <4>.
--------------------------------
<4> Цит. по: Еремян В.В. Муниципальное право зарубежных стран (сравнительно-правовой анализ): Учеб. пособие. М.: Академический проект, 2006. С. 564.

Своеобразием отличается подход В.П. Канищева, который определяет гарантии местного самоуправления как "факторы, обеспечивающие реальность прав и обязанностей местного самоуправления и возможность их фактической реализации гражданами, должностными лицами и органами местного самоуправления" <5>.
--------------------------------
<5> Цит. по: Канищев В.П. Конституционно-правовые гарантии деятельности местного самоуправления в Российской Федерации: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Хабаровск, 2000. С. 8.

Выражая свою позицию по данному вопросу, считаем, что гарантии местного самоуправления представляют собой созданные государством необходимые условия и средства, обеспечивающие фактическую реализацию и всестороннюю охрану прав муниципальных образований.
В целом, систематизируя вышеизложенное, можно признать, что:
- необходимым условием гарантий местного самоуправления является их нормативное закрепление;
- гарантии направлены на обеспечение реализации прав местного самоуправления;
- важным элементом системы гарантий являются механизмы судебной защиты местного самоуправления.
Конституция Российской Федерации и Закон о местном самоуправлении 2003 г. регулируют положения о гарантиях и защите прав местного самоуправления. Судебная защита местного самоуправления является одной из важнейших конституционных гарантий местного самоуправления (ст. 133 Конституции РФ). Провозглашая местное самоуправление одной из основ конституционного строя (ст. 12 Конституции РФ), законодатель, с одной стороны, ведет речь о "правах местного самоуправления" как о его гарантиях, с другой же стороны, рассматривает местное самоуправление в качестве средства обеспечения права населения на самостоятельное решение вопросов местного значения (ч. 1 ст. 130 Конституции РФ), способа обеспечения непосредственного действия прав и свобод человека и гражданина (ст. 18 Конституции РФ).
Таким образом, базисом, определяющим законодательное регулирование конституционной категории - гарантии местного самоуправления, будет являться нормативное единство положений ст. 12 и 133 Конституции РФ. В то время как ст. 12 Конституции РФ признает и гарантирует местное самоуправление в качестве одной из основ конституционного строя, ст. 133 Конституции РФ конкретизирует данную норму, устанавливая гарантированное право местного самоуправления на судебную защиту. Причем в этих статьях речь идет не о самих по себе неких гарантиях местного самоуправления как теоретическом понятии, а об императивном способе конституционного регулирования как форме общеобязательного предписания, адресованного Российской Федерации - демократическому правовому государству - всей своей деятельностью гарантировать местное самоуправление.
В этом смысле конституционное понятие "гарантии местного самоуправления" представляет собой категорию, которая отражает в динамике сам по себе процесс государственной деятельности, связанный с функционированием конституционно-правовых институтов и способов конституционного регулирования, призванных обеспечивать реальные возможности судебной защиты местного самоуправления.
Можно согласиться с мнением М.С. Трофимова о том, что гарантирование реализации отдельных прав граждан в области местного самоуправления обеспечивает гарантирование местного самоуправления как такового <6>. Важнейшую роль в гарантировании прав местного самоуправления играют судебные органы. Причем в области охраны и защиты местного самоуправления действуют все судебные органы в зависимости от их специализации и существа защищаемого права.
--------------------------------
<6> Трофимов М.С. Гарантирование местного самоуправления в России путем формирования правовых позиций Конституционного Суда РФ // "Черные дыры" в российском законодательстве. 2009. N 2. С. 10.

Система гарантий местного самоуправления включает в себя отдельные подсистемы: общие и специальные (собственно юридические) средства и институты обеспечения реальных возможностей осуществления местного самоуправления.
Закрепляемая нормами конституционного и муниципального права система гарантий местного самоуправления охватывает всю совокупность условий и средств, обеспечивающих реализацию и защиту местного самоуправления. Реализация прав граждан на осуществление местного самоуправления, разнообразная деятельность органов местного самоуправления происходят в определенных социально-экономических, политических условиях, при определенном правовом режиме регулирования местного самоуправления, которые могут оказывать как развивающее, так и сдерживающее влияние на процесс развития местного самоуправления. Поэтому в качестве общих гарантий местного самоуправления можно рассматривать те экономические и политические отношения, духовные устои и ценности общества, которые служат предпосылками стимулирования развития местного самоуправления, создают реальные возможности для наиболее полной реализации населением, представительными, исполнительно-распорядительными и иными органами и должностными лицами местного самоуправления полномочий для их реализации.
Таким образом, подсистема общих гарантий обусловлена сложившимися господствующими общественными отношениями экономического, социального, политического характера и связана с конкретными юридическими механизмами функционирования местного самоуправления через общественные связи публичного управления общественной жизнью. В нее входят экономические, политико-правовые, социальные, организационные, духовно-культурные гарантии.
Экономическими гарантиями местного самоуправления являются сложившееся в России единство экономического пространства, поддержка конкуренции, предпринимательской и иной экономической деятельности, многообразие и равноправие форм собственности, включая и муниципальную собственность, их равная правовая защита, обеспечивающие формирование устойчивой материально-финансовой базы местного самоуправления.
Экономические гарантии в первую очередь обеспечиваются общими принципами рыночной экономики, они заложены в непосредственном становлении и развитии экономических и финансовых основ местного самоуправления, формировании достаточной налогооблагаемой базы за счет развития местного производства и внедрения новых современных технологий. Такое право закреплено за местным самоуправлением Конституцией РФ, законодательством о местном самоуправлении, другими нормативно-правовыми актами.
К экономическим гарантиям местного самоуправления относятся:
- признание и равная защита государством муниципальной собственности наряду с иными формами собственности (ст. 8 Конституции РФ);
- возможность нахождения в муниципальной собственности земли и других природных ресурсов (ст. 9 Конституции РФ);
- самостоятельное решение населением вопросов владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью (ст. 130, 132 Конституции РФ);
- право установления местных налогов и сборов (ст. 132 Конституции РФ);
- право на дотации и субвенции (ст. 36, 37 Закона о местном самоуправлении 2003 г.).
Политико-правовые гарантии - это общественно-политические институты, обеспечивающие местному самоуправлению возможность свободно существовать и развиваться в единой системе демократических институтов народовластия <7>.
--------------------------------
<7> Черненко А.В. О проблемах судебной формы защиты прав местного самоуправления // Научные труды ученых-юристов Северо-Кавказского региона. Краснодар, 2010. С. 45 - 47.

Политико-правовые гарантии местного самоуправления - это совокупность правовых норм, обеспечивающих деятельность всей системы местного самоуправления, которые регулируются Конституцией РФ, федеральными законами и подзаконными актами, законами и подзаконными актами субъектов РФ, уставами муниципальных образований и преследуют достижение общей цели - обеспечение полноценной деятельности местного самоуправления в решении вопросов местного значения, а также защиту местного самоуправления, в том числе и судебную.
К политико-правовым гарантиям местного самоуправления можно отнести следующие:
- разделение властей по вертикали, как составная часть политико-правового режима государства, частью которого можно считать отделение муниципальной власти (ст. 10, 12 Конституции РФ);
- разграничение полномочий между Российской Федерацией, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления (ст. 4 - 6 Закона о местном самоуправлении 2003 г.);
- признание публичного характера муниципальной власти.
Социальные гарантии местного самоуправления создают условия для общественного развития на территории того или иного муниципального образования.
К социальным гарантиям местного самоуправления можно отнести следующие:
- развитие системы социальных служб;
- установление пособий и субсидий;
- поддержка семьи, материнства и детства.
Организационные гарантии местного самоуправления создают условия для осуществления и проявления гражданами местного самоуправления с использованием форм непосредственной и представительной демократии.
К ним можно отнести следующие:
- самостоятельность местного самоуправления в решении вопросов местного значения (ст. 12 Конституции РФ);
- "выделение" органов местного самоуправления из системы органов государственной власти (ст. 12 Конституции РФ);
- решение вопросов самостоятельного определения населением структуры органов местного самоуправления (ст. 131 Конституции РФ).
Под культурно-духовными гарантиями, в т.ч. местного самоуправления, понимается осознание населением системы культурных ценностей и ориентаций человека в обществе, в т.ч. и в решении вопросов местного значения.
К культурно-духовным гарантиям местного самоуправления можно отнести следующие:
- сохранение, использование и популяризация объектов культурного наследия (памятников истории и культуры), находящихся в собственности муниципального образования (п. 13 ст. 14 Закона о местном самоуправлении 2003 г.);
- охрана объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) местного (муниципального) значения, расположенных на территории муниципального образования (п. 13.1 ст. 14 Закона о местном самоуправлении 2003 г.).
Подсистема специальных (юридических) гарантий местного самоуправления представляет собой совокупность правовых норм, обеспечивающих возможность эффективной реализации прав местного самоуправления и закрепляющих правовые возможности их защиты, в т.ч. судебной.
В российском законодательстве специальные (юридические) гарантии получают закрепление в виде конкретных требований, адресованных всем возможным субъектам конституционно-правовых отношений:
1) формально-юридические, представляющие собой закрепление местного самоуправления, его прав и гарантий в нормативных актах, в т.ч. в Конституции РФ, федеральных законах и законах субъектов РФ;
2) судебные - право на обращение в судебные органы с соответствующими обращениями; судебный порядок отмены решений, принятых населением или органами местного самоуправления (ст. 133 Конституции РФ);
3) ограничительные, представляющие собой запрет на ограничение прав муниципальных образований, закрепленных в Конституции РФ и федеральными законами (ст. 43 Закона о местном самоуправлении 2003 г.).
В правовом государстве, каковым является Российская Федерация (п. 1 ст. 1 Конституции РФ), правосудие осуществляется только судом, который правомочен объективно и независимо от какого бы то ни было влияния, на основе Конституции и законов, а также установленных законом процедур решать споры о нарушенном праве. Судебная власть осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства (ст. 118 Конституции РФ).
Правовая, в т.ч. судебная, защита нарушенных прав местного самоуправления и прав граждан на осуществление местного самоуправления включает в себя следующие гарантии:
1. Гарантии обеспечения исполнения муниципальных правовых актов, принятых органами местного самоуправления. В соответствии с Законом о местном самоуправлении 2003 г. решения органов местного самоуправления, принятые в пределах их компетенции, обязательны для исполнения всеми расположенными на их территории предприятиями, учреждениями и организациями независимо от форм собственности, государственными органами, органами местного самоуправления, а также должностными лицами и гражданами.
За неисполнение муниципальных правовых актов местного самоуправления Закон о местном самоуправлении 2003 г. предусматривает возможность привлечения к ответственности граждан, руководителей организаций, должностных лиц органов государственной власти и органов местного самоуправления в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.
2. Гарантии ответственности за ущерб, причиненный в результате неисполнения муниципальных правовых актов. Предприятия, учреждения, организации, общественные объединения, их должностные лица, граждане несут перед органами местного самоуправления материальную ответственность в виде возмещения убытков, компенсации, штрафов, взыскиваемую в судебном порядке, за ущерб, причиненный муниципальному образованию, интересам населения в результате неисполнения решений органов местного самоуправления, принятых в пределах их полномочий.

3. Гарантии судебного обжалования законов и иных нормативных правовых актов федерального и регионального (субъектов Российской Федерации) уровней по вопросам местного самоуправления. Если орган местного самоуправления полагает, что федеральный закон или иной нормативный правовой акт Российской Федерации либо соответствующий акт субъекта Российской Федерации по вопросам организации местного самоуправления и установления прав, обязанностей и ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления не соответствует Конституции РФ, федеральным законам, договорам о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, этот вопрос разрешается соответствующим судом (ст. 7 Закона о местном самоуправлении 2003 г.).
4. Гарантии судебного обжалования муниципальных правовых актов. Муниципальные правовые акты могут быть отменены или их действие может быть приостановлено органами и должностными лицами местного самоуправления, принявшими (издавшими) соответствующий муниципальный правовой акт, а также судом. Иски о признании таких актов недействительными подаются в суд или арбитражный суд и рассматриваются в порядке, предусмотренном положениями гл. 25 Гражданского процессуального кодекса РФ. Таким образом, гражданами, органами местного самоуправления, прокурором, уполномоченными федеральным законом органами государственной власти в судебном порядке может быть обжаловано решение о проведении местного референдума, а также принятое на местном референдуме решение; решения, принятые путем прямого волеизъявления граждан, включая и решения схода граждан.


Оставить комментарий




TPL_TPL_FIELD_SCROLL