Четверг, 09 Май 2013 13:48

Функциональное назначение местного самоуправления как политико-правового института

  • Автор(ы): Гулина Вера Васильевна
  • Информация об авторе(ах): Ассистент кафедры конституционного права Северного (Арктического) федерального университета.
  • Информация о публикации: Гулина В.В. Функциональное назначение местного самоуправления как политико-правового института // Государственная власть и местное самоуправление. 2011. N 9. С. 10 - 13.

Необходимость выделения функций местного самоуправления как политико-правового института продиктована тем, что они являются основой для определения функций органов местного самоуправления.
В статье рассматривается обусловленность главной функции местного самоуправления как политико-правового института (удовлетворение основных потребностей населения) экономической основой местного самоуправления, уровнем демократии и децентрализации муниципальной власти.

Вопрос о функциональном назначении местного самоуправления имеет не только теоретическое, но и практическое значение. Во-первых, функциональный анализ позволяет выявить сущность местного самоуправления, тем самым определить его роль относительно потребностей социальной системы. Во-вторых, он позволяет взглянуть на местное самоуправление не только со стороны его формы, но и рассмотреть его содержание, которым является разносторонняя деятельность, функционирование самой системы и ее элементов.
Поэтому в комплексной разработке теории местного самоуправления функциональный аспект занимает важное место, а определение функций местного самоуправления, по мнению И.И. Овчинникова, является главным в законодательном регулировании <1>.
--------------------------------
<1> Овчинников И.И. К вопросу о сущности местного самоуправления // Гражданин и право. 2002. N 7/8.

Многоаспектность проблематики местного самоуправления позволяет исследователям рассматривать его как одну из основ конституционного строя, право населения на самостоятельное решение вопросов местного значения, форму народовластия <2>, разновидность социального управления, деятельность граждан по самостоятельному разрешению вопросов местного значения <3>, институт гражданского общества <4>. Вместе с тем местное самоуправление как целостная система представляет из себя социальный и политико-правовой институт.
--------------------------------
<2> Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации: Учебник. 2-е изд. М., 2002. С. 89.
<3> Шугрина Е.С. Муниципальное право: Учебник. М., 2009. С. 4 - 5.
<4> Баранчиков В.А. Муниципальное право: Учебник. М., 2000. С. 36 - 43.

Наличие большого количества исследовательских работ по местному самоуправлению не позволяет однозначно определить функциональное назначение местного самоуправления как политико-правового института в обществе и системе публичного властвования. Кроме того, в правовой науке нет единого мнения относительно понятия, классификации, содержания функций местного самоуправления. И, как правило, не разграничиваются функции местного самоуправления как системы (политико-правового института) и функции его органов.
Такое разграничение носит условный характер, поскольку функции системы местного самоуправления проявляются не иначе как через функции ее органов. Возникновение того или иного политико-правового института, в том числе и института местного самоуправления, продиктовано объективными причинами, а вот реализация этих объективных целей возможна только через деятельность соответствующих субъектов. Функции последних хотя и имеют в большинстве своем немалую значимость для жизни общества, тем не менее обладают, по сравнению с функциями всей системы местного самоуправления, относительно узким, локальным характером. А так как целое обладает иным качеством, нежели сумма его частей, то сведение местного самоуправления как целостной системы к сумме ее частей (элементов) не позволит понять специфику данного объекта познания, поскольку при этом из поля зрения исчезает как раз то, что составляет его существенную характеристику и теснейшим образом связано со способом взаимосвязи частей <5>. Поэтому выявление состава основополагающих функций местного самоуправления как политико-правового института служит концептуальной основой для определения функций органов (направлений муниципальной деятельности).
--------------------------------
<5> См.: Материалистическая диалектика как научная система / Под ред. А.П. Шептулина. М., 1983. С. 222.

Во-вторых, понятием "функция" <6> охватывается два вида взаимодействий: между элементами системы в рамках сложившейся структуры и взаимодействия системы с другими системами. Поэтому необходимо различать функции системы местного самоуправления <7> и функции элементов этой системы (например, функции органов местного самоуправления <8>). В научной литературе на этом акцент, как правило, не делается.
--------------------------------
<6> Функция явления - назначение явления в социальной действительности, обусловленное его сущностью, реализующееся посредством взаимодействий элементов явления в рамках сложившейся структуры и явлений между собой с целью повлечь определенные изменения.
<7> Функции местного самоуправления (как политико-правового института) - объективно обусловленный механизм воздействий в определенных направлениях на общественные отношения и процессы, складывающиеся на нижнем уровне публичного властвования, посредством деятельности населения муниципального образования, осуществляемой в формах прямой и представительной демократии, вызывающие те или иные преобразования в жизнедеятельности не только муниципального образования, но и всего общества в целом с целью удовлетворения основных жизненных потребностей населения и улучшения условий его проживания.
<8> Функции органов местного самоуправления - объективно обусловленные, законодательно закрепленные и организационно обеспеченные направления деятельности муниципальных органов с использованием форм представительной демократии и при непосредственном участии жителей, выражающиеся в воздействии на общественные отношения с целью удовлетворения основных жизненных потребностей населения и улучшения условий его проживания.

Основное предназначение любых институтов - удовлетворение потребностей. Одна из получивших признание классификаций потребностей принадлежит А. Маслоу, известному американскому психологу, который разделил потребности на базисные и производные (потребность в справедливости, порядке и т.п.; они ценностно равны, т.е. не подвержены иерархии). Базисные потребности, напротив, располагаются, по убеждению А. Маслоу, в соответствии с определенной иерархией: 1) физиологические (потребности в пище, жилище, продолжении рода); 2) экзистенциальные (безопасность существования, комфорт, постоянство условий жизни); 3) социальные (принадлежность к коллективу, участие в совместной деятельности); 4) потребности престижа (служебный рост, признание, уважение); 5) духовные (познание, самореализация) <9>.
--------------------------------
<9> См.: Общая социология / Под ред. А.Г. Эфендиева. М., 2007. С. 103 - 104.

Таким образом, предпосылкой появления социальных институтов (в том числе политических) является возникновение тех или иных потребностей, удовлетворение которых требует совместных организованных действий, а также условий, обеспечивающих это удовлетворение. Любые институты способны выполнять свое предназначение за счет упорядочивания, регулирования общественных отношений (определения и закрепления норм, статусов). В зависимости от того, какими социальными нормами регулируются отношения (обычными или правовыми), определяется вид института <10>.
--------------------------------
<10> Политико-правовой институт - объективное образование, представляющее собой устойчивый вид социального взаимодействия, обусловленное конкретными политическими целью, задачами и функциями, осуществляемое посредством нормативного регулирования с помощью организационных, материальных, информационных и иных ресурсов, обеспечивающих стабильность данного взаимодействия.

Таким образом, основная цель местного самоуправления как политико-правового института связана с обеспечением удовлетворения основных потребностей всего населения муниципального образования (общесоциальная функция - жилищно-коммунальное обслуживание, общественная и экологическая безопасность, удовлетворение образовательно-культурных потребностей), так как низовая самоуправленческая структура в наибольшей степени способна отражать интересы данного населения.
Такое предназначение института местного самоуправления обусловлено его общесоциальной сущностью, понимание которой является необходимым элементом в определении роли местного самоуправления в сложно организованной структуре общества. Сущность явления раскрывается путем обращения к первопричине (первооснове) возникновения этого явления, которая и определяет в последующем все его аспекты.
Общеизвестно, что самоуправление всегда в той или иной форме сопутствовало существованию и функционированию человеческой цивилизации. Община (родовая, затем соседская) - яркий пример самоуправления в догосударственный период. По мнению В.В. Еремяна, анализ родоплеменной организации многих европейских народов позволяет сделать вывод о том, что местная (общинная) власть является первой формой управления как в рамках определенной локальной общности, так и в человеческом обществе в целом <11>. Как подчеркивает А.А. Мошкин, "финансовое хозяйство местных общественных союзов более древнее по своему происхождению, чем финансовое государственное хозяйство" <12>. Объективная же оценка социального содержания функций государства заключается в том, что они носят одновременно и сугубо классовый, и общесоциальный характер, обслуживают интересы власть имущих, и всего общества <13>. Поэтому в связке "государство - общество" существуют противоречия, диалектическое разрешение которых возможно благодаря воплощению идеи местного самоуправления в реальность.
--------------------------------
<11> Еремян В.В. Муниципальная история России (от Киевской Руси до начала XX века): Учебное пособие для высшей школы. М.: Академический проект, 2003.
<12> Мошкин А.А. Бюджеты земств и городов. М., 1915. С. 3.
<13> В соответствии с теорией марксизма все происходящие в обществе явления и события обусловливаются экономическими причинами: власть в обществе принадлежит тем, в чьих руках находятся средства производства, в интересах последних и осуществляется.

Во-вторых, общесоциальный аспект местного самоуправления основывается на понятии "самоуправление", которое представляет собой форму самоорганизации, определяется принципами и нормами, принятыми самим сообществом. При данной форме самоорганизации субъект власти совпадает с объектом, в связи с этим управление сориентировано на самого субъекта. Сущность самоуправления - осознанная необходимость, реализованная в реальных действиях. Поэтому критерием эффективности и целесообразности складывающихся форм осуществления власти на местах является самостоятельное решение населением вопросов местного значения.
По мнению А.С. Автономова, "конкретные институты самоуправления совпадают с институтами демократии, так как демократия как способ осуществления политической власти реализуется, в частности, через систему самоуправления, и демократичность политического режима во многом определяется широтой и глубиной внедрения в практику начал самоуправления" <14>. При этом закрепление демократических процедур представляется собой не как самоцель, а лишь как средство для вовлечения населения в решение местных вопросов с целью удовлетворения своих основных потребностей (функция демократизации).
--------------------------------
<14> См.: Автономов А.С. Правовая онтология политики. К построению системы категорий. М., 1999. С. 186.

Для понимания сущности демократии представляется актуальной проблема взаимоотношений "большинства" и "меньшинства" народа. Гарантиями, объединяющими и "большинство", и "меньшинство" в ходе принятия решений посредством демократического процесса, являются признание и теми и другими таких правовых, политических и нравственных ценностей демократии, как свобода и права личности, равенство индивидов <15>. Пределы свободы и равенства в науке связывают с объективными закономерностями развития общества, с уровнем производительных сил. Так, Гегель видел несправедливость платоновского государства в том, что там отдельное лицо лишено права на частную собственность. Представители либеральной теории демократии (А. Смит, Дж. Ст. Милль, Б. Констан, Дж. Локк) и русские философы (И.А. Ильин и др.) также связывали свободу личности с частной собственностью, со свободой предпринимательской деятельности. Классики марксизма подходили к оценке свободы личности, ее прав и обязанностей как к результату исторического развития, т.е. связывали природу этих явлений с экономическими отношениями, классовой структурой общества, организацией власти господствующих классов <16>.
--------------------------------
<15> См.: Нудненко Л.А. Теория демократии. М.: Юрист, 2001. С. 41 - 42.
<16> См.: Маркс К., Энгельс Ф. Полн. собр. соч. Т. 13. Тезисы ко II Конгрессу коммунистического интернационала. М.: Изд-во политической литературы, 1981. С. 6 - 7, 491.

Значение уровня экономических отношений в решении проблем свободы и равенства показывают и современные ученые. Так, В.С. Нерсесянц пишет, что "сама возможность наличия начал свободы, права, равенства людей в сфере экономической жизни общества с необходимостью связана с признанием правоспособности индивида в отношениях собственности, т.е. признания за индивидом способности быть субъектом права собственности на средства производства" <17>.
--------------------------------
<17> Нерсесянц В.С. Философия права: Учебник для вузов. М.: Издательство "НОРМА", 2003. С. 20 - 21.

Таким образом, эффективность реализации общесоциальной функции зависит, во-первых, от инициативности самого населения, его самостоятельности под свою ответственность решать вопросы местного значения (функция демократизации). Во-вторых, от экономической состоятельности муниципальных образований. Заинтересованность и активность населения в решении вопросов местного значения обусловливается экономической независимостью граждан посредством признания личности субъектом отношений собственности, собственником средств производства. Таким образом, экономическая функция и функция демократизации выступают в качестве функций-средств.
Взаимообусловленность местного самоуправления и демократии мы находим в работах французского исследователя Жоржа Веделя, по мнению которого "демократизм гораздо более реален в местных масштабах, нежели в общенациональном, так как управление делами передается непосредственно в руки заинтересованных лиц. Децентрализованное управление, если только для этого обеспечены необходимые средства и условия, является гораздо менее тяжеловесным и гораздо более практичным, чем централизованное управление" <18>. Такую передачу управления Ж. Ведель обозначил понятием "децентрализация", под которой он понимал "передачу властных полномочий не государственным служащим и органам, представляющим центральную власть, а иным органам, не находящимся в иерархическом подчинении последней, большей частью - избираемым населением" <19>.
--------------------------------
<18> Административное право Франции. М., 1973. С. 392.
<19> Там же. С. 397.

Местное самоуправление "включено" в институциональную структуру государственности, что находит отражение в конституционных нормах. Поэтому процесс децентрализации должен быть основан на взаимном балансе государства и местного самоуправления. Однако на современном этапе реформирования местного самоуправления наблюдается искажение такого баланса, которое заключается в перенесении тяжести принятия решений на муниципальный уровень при отсутствии соответствующих ресурсов, и возложение ответственности за последствия этих решений на самих жителей.
Закрепленные Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 6 октября 2003 г. (в ред. от 3 мая 2011 г.) <20> "расходные" полномочия местного самоуправления (реформирование ЖКХ, социальная сфера, управление муниципальной собственностью, транспорт, разработка генеральных планов, планов развития территорий и др.) требуют серьезных финансовых затрат, которых нет порой не только у малых сельских поселений, но и городских округов и муниципальных районов. Отделение местного самоуправления от государственной власти привело к тому, что у муниципальных образований имеется очень слабое хозяйство и низкий уровень собственных доходов в местных бюджетах. Поэтому местное самоуправление зависит от финансовой поддержки субъектов РФ <21>. Таким образом, перенос на муниципальный уровень решений социальных вопросов, фактический отказ государства от их реализации, экономическая несостоятельность местных властей привели к кризисному положению населения в большинстве муниципальных образований.
--------------------------------
<20> СЗ РФ. 06.10.2003. N 40. Ст. 3822.
<21> См.: Авакьян С.А. А есть ли в России местное самоуправление? // Размышления конституционалиста: Избранные статьи. М.: Изд-во Моск. ун-та, 2010. С. 550.

В связи с этим в настоящее время пока нет оснований для противопоставления местного самоуправления государству, поскольку в переходный период местное самоуправление должно функционировать и развиваться при участии государственной власти, так как любые преобразования общества невозможны без ее институтов <22>. Такая взаимосвязь может проявляться, например, в наличии вопросов совместного ведения. Тот факт, что многие вопросы, связанные с реализацией публичных функций государства, особенно в социальной сфере, имеют как местное, так и общегосударственное значение, а потому должны решаться совместно государственными органами и органами местного самоуправления, неоднократно получал подтверждение в решениях Конституционного Суда РФ <23>. Таким образом, процесс децентрализации должен отражать свойственный переходному периоду дуалистический характер муниципальной власти, сочетающий в себе государственно-властные и общественно-властные начала.
--------------------------------
<22> Учение К. Маркса, Ф. Энгельса, В.И. Ленина о социалистическом государстве и праве (история развития и современность) / Под ред. Н.В. Витрука, Л.С. Мамута и др. М., 1978. С. 41.
<23> Такая позиция была выражена Судом, в частности, применительно к обеспечению жильем военнослужащих, судей, прокурорских работников, а также сотрудников уголовно-исполнительной системы (Определения от 9 апреля 2003 г. N 132-О // ВКС РФ. 2003. N 5; от 25 декабря 2003 г. N 453-О // ВКС РФ. 2004. N 3; от 8 июля 2004 г. N 303-О // ВКС РФ. 2005. N 1).

В итоге функциональное назначение местного самоуправления как политико-правового института в обществе и системе публичного властвования связано с удовлетворением основных потребностей населения муниципального образования (общесоциальная функция) посредством нормативного регулирования и с помощью организационно-материальных и иных ресурсов.
Эффективность реализации целевой функции местного самоуправления напрямую зависит от финансово-материальной самодостаточности муниципального образования (экономическая функция). Организация местной власти, являющейся наиболее приближенной к населению, объективно должна быть связана с вовлечением населения в управление своей территорией с целью удовлетворения основных потребностей (функция демократизации). Демократизация политической жизни муниципального образования, характеризующаяся максимальной приближенностью к объектам управления, объективно требует децентрализации муниципальной власти от власти государственной (функция децентрализации).

Оставить комментарий




TPL_TPL_FIELD_SCROLL