Четверг, 09 Май 2013 13:59

Формы участия граждан в управлении делами государства в сфере исполнительной власти

  • Автор(ы): Липчанская Мария Александровна
  • Информация об авторе(ах): Кандидат юридических наук, доцент, заместитель директора по научной работе института законотворчества Саратовской государственной академии права.
  • Информация о публикации: Липчанская М.А. Формы участия граждан в управлении делами государства в сфере исполнительной власти // Административное и муниципальное право. 2011. N 2. С. 19 - 24.

В статье рассматриваются формы участия граждан в управлении делами государства, реализуемые в сфере исполнительной власти. Автор приходит к выводу о том, что участие граждан в управлении делами государства в сфере исполнительной власти достигается путем их влияния на принятие управленческих решений. В статье выделяются две основные формы такого участия: прямая и косвенная.

Исполнительная власть как одна из ветвей государственной власти обладает рядом особенностей, которые, собственно, и определяют ее сущность и основные черты. За последние годы появился ряд научных публикаций, в которых предприняты попытки по-новому осветить проблемы исполнительной власти, дать ее сущностную характеристику <1>.
--------------------------------
<1> См.: Исполнительная власть в Российской Федерации. Проблемы развития / Отв. ред. И.Л. Бачило. М., 1998; Козлов Ю.М. Исполнительная власть: сущность, функции // Вестник Московского университета. Сер. "Право". 1992; Керимов А.Д. Исполнительная власть в системе разделения властей // Гражданин и право. 2001. N 9; Килясханов И.Ш. Исполнительная власть в системе государственной власти // Актуальные проблемы административного и административно-процессуального права. М., 2004; Старилов Ю.Н. Административная реформа: способствует ли она совершенствованию административно-правового регулирования? // Актуальные проблемы административного и административно-процессуального права. М., 2004; Тихомиров Ю.А. Административная реформа и правовое обеспечение государственного управления // Актуальные проблемы административного и административно-процессуального права. М., 2004; и др.

Так, Ю.Н. Старилов дает следующее определение исполнительной власти: "Исполнительная власть - это деятельность по управлению государством и обществом, подчиненная контролю со стороны других ветвей власти и состоящая в осуществлении специально созданными органами государственной власти особых функций и установленной законом компетенции" <2>.
--------------------------------
<2> См.: Старилов Ю.Н. Курс общего административного права. М., 2002. Т. 1. С. 89.

По мнению Э.Г. Липатова, "...исполнительную власть можно определить как часть государственного аппарата, осуществляющую непосредственно организующую, оперативную, повседневную властную деятельность, обеспечиваемую мерами административного принуждения" <3>.
--------------------------------
<3> Административное право. Общая часть / Под ред. Э.Г. Липатова и С.Е. Чаннова. М., 2006. С. 87.

Схожее определение дается и в коллективной монографии, посвященной сущности исполнительной власти: это подсистема, ветвь государственной власти, осуществляющая исполнительно-распорядительную деятельность в целях управления в определенных сферах (предметах) ведения путем реализации государственно-властных полномочий методами и средствами публичного и преимущественно административного права <4>.
--------------------------------
<4> См.: Исполнительная власть в Российской Федерации. Проблемы развития / Отв. ред. И.Л. Бачило. М., 1998. С. 29.

Наконец, К.С. Бельский предлагает рассматривать исполнительную власть в двух смыслах: широком и узком. В широком смысле, по его мнению, исполнительная власть представляет собой систему органов государственного управления, построенных иерархически, наделенных властными полномочиями и реализующих их с целью обеспечения нормального функционирования общества. В узком смысле - "это право и возможность должностного лица принимать решение, которое реализует подчиненный работник (весь персонал) под контролем и ответственностью этого должностного лица" <5>.
--------------------------------
<5> См.: Бельский К.С. Разделение властей и ответственность в государственном управлении. М., 1990. С. 76.

Как видно, если в первом случае речь идет о традиционном понимании исполнительной власти как системы органов, то во втором - о власти как о деятельности. Безусловно, эти понятия взаимосвязаны, так как, с одной стороны, только посредством специальных органов управленческие действия могут быть реализованы, с другой - фактически полномочия этих органов реализуются действиями (решениями) конкретных должностных лиц.
Таким образом, сущность осуществления исполнительной власти всегда связана с принятием управленческих решений, в совокупности которых исполнительная власть и находит свое практическое выражение.
Управленческое решение - это категория, которая применима к социальным общностям (организация, коллектив, предприятие, корпорация, отрасль, муниципальное образование, регион, страна) и которая лежит в основе всех процессов управления этими общностями. Управленческая деятельность реализуется как процесс подготовки, принятия и выполнения управленческих решений <6>. Управленческое решение является важнейшим инструментом воздействия субъекта управления на объект управления с целью получения желаемого результата.
--------------------------------
<6> См.: Теория управления / Под ред. А.Л. Гапоненко и А.П. Панкрухина. М., 2008. С. 162.

Участие граждан РФ в управлении делами государства в сфере осуществления исполнительной власти, соответственно, реализуется путем их воздействия на принятие управленческих решений. При этом воздействие на принятие управленческих решений в сфере исполнительной власти должно пониматься предельно широко и включает в себя:
- непосредственное принятие решений гражданами в сфере исполнительной власти;
- участие в принятии решений в сфере исполнительной власти;
- воздействие граждан на принятие решений в сфере исполнительной власти иными лицами.
Первые два варианта являются непосредственным участием граждан в управлении делами государства в сфере осуществления исполнительной власти, а третий - косвенным участием. Рассмотрим более подробно, какими способами они могут реализовываться.
Непосредственное участие граждан в управлении делами государства в сфере исполнительной власти достигается в тех случаях, когда граждане на постоянной или временной основе входят в систему этой власти и становятся ее представителями. Современный механизм управления российским государством предусматривает две основные такие возможности участия - замещение гражданами РФ должностей государственной службы и государственных должностей, относящихся к исполнительной власти.
Анализ законодательства о государственной службе позволяет характеризовать должность государственной службы не только как базовый элемент государственного органа, но также и как ключевое образование для лица, ее (должность) замещающего <7>.
--------------------------------
<7> См.: Сурманидзе И.Н. Должности и должностные лица государственной гражданской службы // Государственная власть и местное самоуправление. 2009. N 5. С. 12.

Именно должность, обладая определенной частью компетенции государственного органа:
- предоставляет государственному служащему конкретный объем прав и полномочий;
- определяет размер его денежного содержания (довольствия);
- характеризует положение государственного служащего в служебной иерархии;
- подчиняет такие важные категории, как классные чины, воинские или специальные звания либо дипломатические ранги.
Сущность прохождения государственным служащим государственной службы (а следовательно, и участия в управлении делами государства в этой сфере) заключается в первую очередь в исполнении им своих должностных обязанностей и реализации своих прав. Общие (базовые) права и обязанности государственных служащих закрепляются в различных законодательных актах. Однако при замещении конкретной должности государственной службы служащие обычно приобретают дополнительные права и обязанности, закрепляемые в различных нормативных актах и должностных инструкциях (должностных регламентах).
Должностные инструкции в настоящее время используются для определения индивидуального правового положения служащих правоохранительной и военной службы. Так, например, в Приказе ФТС РФ от 11 августа 2009 г. N 1458 "Об утверждении Положения о порядке разработки и утверждения должностной инструкции сотрудника таможенного органа Российской Федерации и должностного регламента государственного гражданского служащего таможенного органа Российской Федерации" <8> должностная инструкция определяется как основной организационно-правовой акт, определяющий права, обязанности и ответственность сотрудника таможенного органа РФ при осуществлении им служебной деятельности согласно занимаемой должности.
--------------------------------
<8> Документ опубликован не был.

Федеральный закон от 27 июля 2004 г. "О государственной гражданской службе Российской Федерации" ввел для сферы государственной гражданской службы понятие "должностной регламент гражданского служащего". По сути, должностной регламент является очень расширенной должностной инструкцией гражданского служащего. Приказ ФТС РФ от 11 августа 2009 г. N 1458 "Об утверждении Положения о порядке разработки и утверждения должностной инструкции сотрудника таможенного органа Российской Федерации и должностного регламента государственного гражданского служащего таможенного органа Российской Федерации" определяет должностной регламент как акт, издаваемый для регулирования профессиональной служебной деятельности гражданского служащего, утверждаемый представителем нанимателя и являющийся составной частью административного регламента таможенного органа РФ, регламентирующий содержание и результаты деятельности государственного гражданского служащего таможенного органа при осуществлении им профессиональной служебной деятельности согласно занимаемой должности.
Таким образом, должностной регламент является локальным актом, который призван более полно, чем должностная инструкция, показать место гражданского служащего в государственном органе, отражая не только его права и обязанности по должности, но и его взаимодействие с другими служащими, а также критерии оценки его деятельности.
Помимо прохождения государственной службы, участие граждан в управлении делами государства в сфере исполнительной власти может осуществляться также путем замещения так называемых государственных должностей. Применительно к государственному управлению принципиально необходимым представляется разграничение государственных должностей и должностей государственной службы, так как при всем внешнем сходстве этих понятий они не могут быть отождествлены.
Государственная должность - это ключевое понятие для всей системы государственного управления. Федеральный закон от 27 июля 2004 г. "О государственной гражданской службе Российской Федерации" <9> определяет, что к государственным должностям РФ и государственным должностям субъектов РФ относятся должности, устанавливаемые Конституцией РФ, федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов, и должности, устанавливаемые конституциями (уставами), законами субъектов РФ для непосредственного исполнения полномочий государственных органов субъектов РФ.
--------------------------------
<9> См.: СЗ РФ. 2004. N 31. Ст. 3215.

Конституция РФ устанавливает такие государственные должности РФ, как: Президент РФ (ст. ст. 11, 80); Председатель Совета Федерации Федерального Собрания (ст. 101); Председатель Государственной Думы Федерального Собрания (ст. 101); Председатель Правительства РФ (ст. ст. 103, 110); федеральный министр (ст. 110); судья Конституционного Суда РФ (ст. 128); судья Верховного Суда РФ (ст. 128); судья Высшего Арбитражного Суда РФ (ст. 128); судья федерального суда (ст. 128); Генеральный прокурор РФ (ст. 129) и др. Таким образом, государственные должности - это политические и высшие административные должности. В соответствии с ч. 2 ст. 1 Федерального закона "О системе государственной службы Российской Федерации" все они не относятся к государственной службе, то есть занимающие их лица не имеют статуса государственных служащих.
Как видно, не все государственные должности относятся к исполнительной власти. Так, из вышеупомянутых должности Председателя Совета Федерации Федерального Собрания и Председателя Государственной Думы Федерального Собрания, очевидно, относятся к законодательной власти, все должности судей, естественно, к судебной, Президент РФ согласно Конституции РФ не входит ни в одну из ветвей власти (хотя большая часть его полномочий сосредоточена в сфере исполнительной власти), и т.д. В то же время должности Председателя Правительства РФ, федеральных министров, безусловно, относятся к исполнительной власти, и исполнение обязанностей по ним может и должно рассматриваться как участие в управлении делами государства в сфере исполнительной власти.
Собственно, служба на многих государственных должностях (среди которых в первую очередь речь идет о государственных должностях, входящих в систему исполнительной власти), по своей сути, на наш взгляд, мало отличается от государственной службы. Выделение многих государственных должностей из системы государственной службы произведено, на наш взгляд, искусственно.
В этом плане странным, например, выглядит тот факт, что руководители таких федеральных органов исполнительной власти, как федеральные службы и федеральные агентства, являются федеральными служащими, а руководители федеральных министерств - федеральные министры - нет. Между тем разница между функциональными обязанностями данных категорий должностных лиц не так велика.
Практика показывает, что государственная служба и служба на государственных должностях могут тесно пересекаться друг с другом, в том числе в ситуациях, когда одно и то же лицо осуществляет их одновременно. Такая ситуация, например, имела место при назначении А.Г. Хлопонина полномочным представителем Президента РФ в Северо-Кавказском федеральном округе (должность федеральной государственной гражданской службы) и одновременно заместителем Председателя Правительства РФ (государственная должность), для чего в срочном порядке пришлось вносить изменения в федеральное законодательство о государственной гражданской службе и о Правительстве РФ. Однако каких-либо серьезных проблем это не составило из-за однородности данных видов служебной деятельности.
В связи с этим, как представляется, в настоящее время выделение государственных должностей, относящихся к сфере исполнительной власти, из системы государственной службы является малообоснованным и порождает больше проблем, чем решает. Характерно, например, что, хотя практически все антикоррупционное законодательство сейчас дублируется как для государственных служащих, так и для лиц, замещающих государственные должности, не все запреты и ограничения, установленные для государственных служащих, распространяются на лиц, замещающих государственные должности, что вряд ли способствует повышению уровня законности в государственном управлении.
Так, например, ограничения, установленные ст. 11 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. "О Правительстве Российской Федерации" <10>, хотя и коррелируют с запретами, предусмотренными законодательством о государственной службе, однако их не исчерпывают. Что же касается собственно ограничений, указанных в ст. 16 Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации", то они для службы на государственных должностях не предусмотрены вовсе. В результате, например, в Правительстве РФ возникает возможность совместной службы лиц, связанных отношениями близкого родства или свойства, что категорически запрещено на государственной службе. Например, министр здравоохранения и социального развития Татьяна Голикова и глава Минпромторга Виктор Христенко являются мужем и женой. В свою очередь, министр обороны Анатолий Сердюков приходится зятем первому вице-премьеру Виктору Зубкову.
--------------------------------
<10> См.: СЗ РФ. 1997. N 51. Ст. 5712.

В связи с этим уже неоднократно звучали предложения внести изменения в законодательство, установив запрет на работу родственников в составе Федерального правительства. Так, по мнению депутата Госдумы от КПРФ В. Илюхина, эта "норма поможет более эффективной борьбе с коррупцией... Говоря о модернизации политической и экономической жизни в стране, Президент обозначил борьбу с коррупцией как одно из главнейших направлений, а ведь именно федеральное Правительство должно возглавить и последовательно проводить такую борьбу. А это значит, что оно само не должно формироваться по принципу родственности, семейственности, кумовства, личной преданности и землячества, как это мы наблюдаем сейчас" <11>.
--------------------------------
<11> http:// www.gazeta.ru/ politics/ 2010/ 11/ 17_ kz_ 3439057.shtml.

С нашей, однако, точки зрения, решение этой проблемы должно носить более комплексный характер. Более правильным, как уже отмечалось выше, было бы приравнять членов Правительства РФ, а также некоторых других лиц, замещающих государственные должности (например, глав субъектов РФ), к государственным служащим, распространив на них, таким образом, законодательство о государственной службе.
Косвенное участие граждан в управлении делами государства в сфере исполнительной власти имеет место в тех случаях, когда они своими действиями косвенно влияют на принятие управленческих решений. Можно сказать так: при использовании прямых способов участия граждан в управлении делами государства в сфере исполнительной власти они воздействуют на систему государственного управления "изнутри" ее самой. При использовании же косвенных способов речь идет о "внешнем" по отношению к системе управления воздействии.
Наиболее очевидным косвенным способом участия граждан в управлении делами государства в сфере исполнительной власти является направление ими обращений в органы государственной исполнительной власти и государственным должностным лицам. Как отмечает С.А. Авакьян, в содержание права на обращение включается сильный общественно-публичный компонент - оно служит средством воздействия граждан на деятельность органов государственной власти и местного самоуправления, во многих случаях - также и на институты гражданского общества <12>.
--------------------------------
<12> См.: Авакьян С.А. Конституционное право России. М., 2005. Т. 1. С. 637.

В соответствии со ст. 4 Федерального закона от 2 мая 2006 г. "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" <13> обращение гражданина - это направленные в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу письменные предложение, заявление или жалоба, а также устное обращение гражданина в государственный орган, орган местного самоуправления.
--------------------------------
<13> См.: СЗ РФ. 2006. N 19. Ст. 2060.

Право граждан на обращение является конституционным правом, поскольку закреплено и гарантировано Конституцией РФ. Данное право выражается в том, что "граждане Российской Федерации имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления".
Значение обращений в качестве формы реализации права граждан РФ на участие в управлении делами государства подчеркивают многие ученые. Так, например, В.Г. Румянцева и В.В. Им указывают, что "сущность института обращений в органы власти заключается в комплексном характере и выражается в том, что граждане на его основе вправе участвовать в управлении делами государства... В объективном смысле он представляет собой один из важнейших институтов, в котором задействована совокупность определенных нормативно-правовых норм, обеспечивающих реализацию конституционного права каждого на участие в управлении делами государства; выражение своего мнения; защиту и восстановление своих нарушенных прав, свобод и законных интересов" <14>.
--------------------------------
<14> См.: Румянцева В.Г., Им В.В. Институт обращений граждан в органы государственной и местной власти: понятие, сущность, содержание // История государства и права. 2008. N 14. С. 16.

Сама подача обращения в органы государственной власти влечет за собой совершение должностными лицами определенных действий, связанных с обработкой этого обращения: принятием, регистрацией, рассмотрением и ответом на обращения в сроки и порядке, которые установлены законом. В то же время, в зависимости от вида и содержания обращения, оно может породить и иные юридические последствия, в том числе в форме принятия конкретных управленческих решений. В данном случае большое значение имеет вид обращения гражданина.
Право на обращение реализуется посредством направления заявления, предложения, жалобы. Все эти виды обращений имеют свои особенности. Предложение представляет собой рекомендацию гражданина по совершенствованию законов и иных нормативных правовых актов, деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, развитию общественных отношений, улучшению социально-экономической и иных сфер деятельности государства и общества. Заявление - это просьба гражданина о содействии в реализации его конституционных прав и свобод или конституционных прав и свобод других лиц, либо сообщение о нарушении законов и иных нормативных правовых актов, недостатках в работе государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц, либо критика деятельности указанных органов и должностных лиц. Жалоба как вид обращения является просьбой гражданина о восстановлении или защите его нарушенных прав, свобод или законных интересов либо прав, свобод или законных интересов других лиц. При этом форма обращения может быть как письменной, так и устной.
Предложение гражданина, направленное в органы государственной власти, с одной стороны, - в наибольшей степени, по сравнению с другими видами обращений, - ориентировано именно на участие в управлении делами государства, с другой - с точки зрения влияния на принятие конкретных управленческих решений - носит наиболее опосредованный, косвенный характер. Обращаясь в какие-либо государственные структуры с предложением, гражданин, как правило, стремится поспособствовать решению каких-то общезначимых проблем, повысить эффективность государственного управления в определенной сфере деятельности. Как справедливо отмечает И.А. Бородин, "по сути, предложение представляет собой документ, в котором излагаются идеи гражданина по совершенствованию законодательства, оптимизации деятельности государственной власти и местного самоуправления, о различного рода преобразованиях в обществе" <15>. Однако при этом, разумеется, далеко не каждое предложение гражданина, поступившее в органы государственной исполнительной власти, будет реализовано практически. При получении предложения у должностного лица, которому оно направлено, возникает лишь обязанность рассмотреть обращение в установленный срок и дать на него ответ, однако в реализации самой сути предложения может быть отказано.
--------------------------------
<15> Бородин И.А. О праве граждан на обращения в защиту своих прав и свобод // Военно-юридический журнал. 2007. N 8. С. 8.

Иная ситуация имеет место с жалобами и заявлениями. Поскольку жалоба является просьбой гражданина о восстановлении или защите его нарушенных прав, свобод или законных интересов либо прав, свобод или законных интересов других лиц, при получении ее - если, разумеется, обстоятельства, изложенные в жалобе, соответствуют действительности и права действительно были нарушены, - у должностного лица возникает обязанность предпринять определенные действия, связанные с восстановлением нарушенной законности. Аналогично и с заявлениями: заявление гражданина о реализации его законных прав должно быть удовлетворено, заявление по иным поводам должно влечь за собой - опять-таки, если информация соответствует действительности, - устранение нарушений законности.
Поэтому путем подачи заявлений и жалоб в органы государственной исполнительной власти и государственным должностным лицам граждане, хотя влияют на управление делами государства и косвенно (поскольку подача заявления и жалобы не влечет принятия управленческих решений автоматически, а только через несколько последовательных действий), однако это влияние очевидно. В случае же с предложениями воздействие на управленческую деятельность со стороны граждан не обязательно, а лишь возможно.

Библиографический список

1. Авакьян С.А. Конституционное право России. М., 2005. Т. 1.
2. Административное право. Общая часть / Под ред. Э.Г. Липатова и С.Е. Чаннова. М., 2006.
3. Бельский К.С. Разделение властей и ответственность в государственном управлении. М., 1990.
4. Бородин И.А. О праве граждан на обращения в защиту своих прав и свобод // Военно-юридический журнал. 2007. N 8.
5. Исполнительная власть в Российской Федерации. Проблемы развития / Отв. ред. И.Л. Бачило. М., 1998.
6. Теория управления / Под ред. А.Л. Гапоненко и А.П. Панкрухина. М., 2008.
7. Румянцева В.Г., Им В.В. Институт обращений граждан в органы государственной и местной власти: понятие, сущность, содержание // История государства и права. 2008. N 14.
8. Старилов Ю.Н. Курс общего административного права. М., 2002. Т. 1.
9. Сурманидзе И.Н. Должности и должностные лица государственной гражданской службы // Государственная власть и местное самоуправление. 2009. N 5.

Оставить комментарий




TPL_TPL_FIELD_SCROLL