Четверг, 09 Май 2013 00:00

Автономия и самоуправление: теоретический анализ и практика европейских стран

  • Автор(ы): Каминская Наталья Васильевна
  • Информация об авторе(ах): Кандидат юридических наук, доцент кафедры общеправовых дисциплин Национальной академии внутренних дел, г. Киев.
  • Информация о публикации: Каминская Н.В. Автономия и самоуправление: теоретический анализ и практика европейских стран // Административное и муниципальное право. 2011. N 2. С. 14 - 18.

Автономия обозначает право, предоставленное гражданам, сословиям, корпорациям, государственным и другим образованиям, руководствоваться собственными нормами и правилами в определенных пределах. Она во многом схожа по значению с самоуправлением, что основывается на принципе автономии, но при этом не предусматривает права на издание законов, отличается способами создания. Автономия является логическим следствием и наиболее развитой формой местного и регионального самоуправления, его дополняет и придает приспособленность к отдельным народам, населяющим государство.

Институту автономии принадлежит важная роль в государственном устройстве многих стран, ему уделяется значительное внимание в конституциях и специальных законах. С ним связывают решение проблем административно-территориального устройства, урегулирование межэтнических противоречий, развитие регионов и оптимизацию системы местного самоуправления, обеспечение национального согласия.
Автономия известна с древности, к ней обращались с середины V в. до н.э. греческие города-государства. Хотя в то время это понятие включало полную государственную самостоятельность, при заключении союзов ограничивалось и получало различную интерпретацию. Ограниченная автономия предоставлялась греческим полисам в Римской империи, ее основными условиями считались территориальная неприкосновенность, право определения статуса, заключения союзов, участия в решении общих вопросов (война, мир и др.) <1>.
--------------------------------
<1> См.: Согонов С.И. Автономия в Украине и Российской Федерации (сравнительный анализ) // Культура народов Причерноморья. 2000. N 12. С. 68.

Понятие "автономiя" (гр. autonomia, от autos - "сам" + nomos - "закон") обозначает определенную степень самостоятельности каких-либо органов, организаций, территориальных и иных общностей в вопросах их жизнедеятельности <2>. В европейских странах это важное средство и проявление децентрализации, демократизации, форма урегулирования межэтнических отношений и единица административно-территориального деления, которая, пользуясь самостоятельностью во многих сферах деятельности, лучшим образом решает вопросы экономического, социального и культурного развития местных коллективов. В частности, в Италии "в зависимости от сферы применения и прилагательного, которое стоит перед существительным "автономия", существует несколько ее понятий" <3>.
--------------------------------
<2> См.: Большой юридический словарь. М., 1997. С. 4.
<3> См.: Государство, право и межнациональные отношения в странах западной демократии. М., 1993. С. 44.

В широком смысле она означает самоуправление индивида или группы, правомочие управлять собственными делами без вмешательства извне, то есть, с одной стороны, устанавливаются границы государственного вмешательства, а с другой, происходит автономное регулирование определенных вопросов специальными органами <4>. Очевидно, разные формы самостоятельности должны учитывать интересы иноязычного населения, специфику географического положения автономной единицы.
--------------------------------
<4> См.: Сравнительное конституционное право. М., 1996. С. 472.

В узком смысле, как считает Р. Берхардт, автономия связана с охраной и самоопределением меньшинств <5>. Этот смысл соответствует принятому в международном праве понятию, то есть населению отдельного региона государства предоставляется право осуществлять самоуправление в отдельных вопросах, и это право гарантируется международным договором.
--------------------------------
<5> См.: Bernhardt R. Federalism and Autonomy // Models of Autonomy. Ed. Dinstein Y. New Brunswick, NJ: Transaction Press, 1981. P. 26.

Иногда автономия отождествляется с самоуправлением, правом самостоятельного осуществления определенных функций государственной власти или управления, предоставленным конституцией какой-либо части государства. В соответствии с Европейской хартией о местном самоуправлении это право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ими, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения (ст. 3). Следует подчеркнуть, что здесь понятие автономии употребляется в качестве принципа, ассоциируясь, как и самоуправление, с самостоятельностью <6>.
--------------------------------
<6> См.: Европейская хартия о местном самоуправлении (1985).

Отождествление автономии и самоуправления представляется спорным, так как не ясно, о каком виде последнего идет речь. М.Я. Лазерсон полагал, что "самоуправление может быть разделено на местное самоуправление и на политическое самоуправление или автономию, которая является более полным видом самоуправления, так как берет на себя, помимо административной деятельности, и деятельность законодательную, отчасти судебную" <7>.
--------------------------------
<7> См.: Лазерсон М.Я. Автономия и федерация. ПТг., 1917. С. 8 - 10.

Таким образом, автономия - наиболее развитая форма самоуправления.
В свою очередь, Ф.Ф. Кокошкин считал, что областная автономия и местное самоуправление суть явления одного и того же порядка, между ними нельзя провести принципиальной границы. Во всяком развитом самоуправлении всегда содержатся зачатки автономии, которые при определенных условиях могут перейти в настоящее автономное устройство <8>.
--------------------------------
<8> См.: Кокошкин Ф.Ф. Областная автономия и единство России. М., 1906. С. 7.

Можно согласиться с Н. Лазаревским, Д. Марковичем, Н. Тис и В. Динзе, что не следует идентифицировать оба понятия, так как автономия охватывает больше сторон государственной деятельности, ведь это территориальная единица, которая пользуется известными правами в области законодательства. Самоуправление означает самостоятельность местных учреждений в делах административных.
По мнению современных украинских ученых С.К. Бостана и С.М. Тимченко, по своей юридической природе автономия означает самоуправление населения на части территории государства, что характеризуется предоставлением ее органам законодательных полномочий по вопросам местного значения <9>. Таким образом, если местные власти самостоятельны лишь в пределах общих для всей страны законов, то речь идет о самоуправлении, если же местные власти имеют право издавать свои законы, то это значит, что данная область пользуется автономией. Органы и местного самоуправления, и автономных образований правомочны издавать акты, не противоречащие общегосударственным законам.
--------------------------------
<9> См.: Бостан С.К., Тимченко С.М. Державне право зарубiжних краiн. Киев, 2005. С. 232.

В государственном праве европейских стран, правовых системах ЕС, Совета Европы признается, что автономные образования занимают промежуточное положение между центральными и местными органами власти. В Проекте Европейской хартии региональной автономии подчеркивается, что под региональной автономией понимается право и способность властей крупных территорий в государстве, имеющих выборные органы, по административной вертикали находящихся между центральным правительством и местными органами и пользующихся прерогативами самостоятельной организации либо структуры, обычно связанной с центральной властью, управлять согласно своей компетенции и в интересах своего населения значительной частью государственных дел в соответствии с принципом субсидиарности (ст. 3) <10>.
--------------------------------
<10> См.: Рекомендация 34 (1997) по Проекту Европейской хартии региональной автономии. Совет Европы. Страсбург, 1997. Приложение: Проект Хартии региональной автономии. С. 10.

При определении понятия автономии возникают споры о соотношении статуса субъекта Федерации и статуса автономной единицы, так как часто объем полномочий автономного образования не уступает компетенции субъекта. По мнению многих ученых, отличие этих понятий друг от друга заключается в их происхождении: федерация образуется путем договора самостоятельных государств, ее сущность - соединение, интеграция <11>. Автономия образуется путем дарования государством отдельным частям определенной самостоятельности (дифференциация), ей свойственна децентрализация управления и законодательства. Но на современном этапе такое отличие наблюдается не всегда.
--------------------------------
<11> См.: Левин С.А. Местное самоуправление в федеративных государствах Европы: сравнительно-правовое исследование: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2007. С. 34.

Автономии создаются по административному и национальному принципам с учетом исторических, географических факторов. Административными автономиями являются большинство областей в Испании и Италии, автономные области в Португалии (острова Мадейра и Азорские), Нагорно-Бадахшанская автономная область в Таджикистане, в некоторой мере АР Крым в Украине, а национальными автономиями - Гренландия и Фарерские острова, являющиеся частью Королевства Дания, Аландские острова, входящие в состав Финляндии, Баскония и Каталония в Испании, Гагаузская АР в Молдове, Республика Каракалпакстан в Узбекистане и т.д.
В советское время автономии создавались на территориях, характеризующихся определенной экономической целесообразностью и отличающихся особенностями национального состава и быта. После провозглашения суверенитета новыми республиками произошли изменения в их внутригосударственных устройствах, например, в России автономные республики, автономные области и некоторые автономные округа приобрели статус национально-государственных образований (равноправные субъекты Федерации), изменив в ряде случаев названия.
Ранее преобладавший национальный принцип при формировании автономных образований, рассматривавший их как форму консенсуса между представителями разных национальностей, являлся односторонним подходом. Он не позволял в полной мере использовать все потенциальные возможности, которые могли бы появиться при более широкой трактовке понятия автономии.
Статус автономий отличается от статуса других административно-территориальных единиц. Часто он предоставляется отдельным частям государства, за исключением Испании и Италии. Компетенцию, объем полномочий органов автономий (в разных странах различаются) устанавливают Конституции Бельгии, Дании, Италии, Испании, Норвегии, Финляндии, Швеции, Украины, Российской Федерации, отдельные акты внутреннего законодательства: статуты о правовом положении автономных образований Италии, Испании, острова Корсика во Франции, Фарерских островов и острова Гренландия в Королевстве Дания, Аландских островов в Финляндии, законы о статусе парламентов саами в Норвегии, Финляндии, Швеции, Акт о языке Финляндии <12>, Закон Украины "О Верховном Совете Автономной Республики Крым", Конституция Автономной Республики Крым, договоры между органами разных уровней власти и т.д.
--------------------------------
<12> См.: Лукашева Н.В. Правовое положение автономных образований в странах Северной Европы: Дис. ... канд. юрид. наук. Екатеринбург, 1998. С. 81.

Достойны внимания такие полномочия, как право португальских автономий принимать участие в переговорах о заключении международных договоров, право датских автономий решать вопросы касательно процесса европейской интеграции и др. Если сравнивать объем полномочий органов местного и регионального самоуправления с объемом полномочий органов автономии, следует отметить, что в большинстве европейских стран органы местного самоуправления не наделены законотворческими и судебными полномочиями, для них характерны делегированные полномочия органов исполнительной власти. Органы самоуправления регионального уровня имеют право принимать правовые акты, содержащие правила поведения общего характера (местное законодательство), но это подзаконные акты, поскольку принимаются на основании и в исполнение законов. Также в ряде случаев органы местного самоуправления наделены квазисудебными полномочиями. Например, согласно ст. ст. 8, 9, 10, 12, 158 Земельного кодекса Украины к их полномочиям отнесено решение земельных споров.
Следует также отметить, что законодательством Украины органы автономии не относятся ни к органам государственной власти, ни к органам самоуправления исходя из их структуры, порядка создания и подконтрольности. В то же время полномочия органов самоуправления регионального уровня практически соответствуют полномочиям представительного органа автономии.
Юридически важными для тех или иных территорий на практике являются вопросы об их финансовой самостоятельности. В то же время в постсоветских странах вопросы финансовой автономии не нашли своего конституционного закрепления, и поэтому юридическое признание ставит под сомнение вопрос о реальной политической независимости их власти от центра.
В научной литературе различают два вида автономии: национально-территориальную (этно-территориальную, политическую) и национально-культурную (Финляндия, Швеция, Норвегия). Они отличаются в первую очередь объемом полномочий. В национально-территориальной автономии все органы государственной власти состоят преимущественно из лиц "коренной национальности" и действуют на ее языке. Она является одним из краеугольных камней развития современной объединенной Европы, позволяет развивать и углублять образование на родном языке, стимулирует разнообразные формы национального развития и народных тенденций.
Данный тип автономии осуществляется в двух формах - политической (законодательной) и административной (местной). Первая была реализована при образовании автономных республик как особых национальных государств, которые обладали ограниченным суверенитетом в виде политических атрибутов: собственная конституция, законодательство, правительство, высшие судебные органы, гражданство республики. Таким образом, обеспечивается самостоятельная реализация функций законодательной, исполнительной власти.
Примером "автономизированного унитаризма" считают государственное устройство Великобритании. Такой же широкой политической автономией наделены Корсика во Франции, Аландские острова в Финляндии, Фарерские острова и Гренландия в Дании. Последняя стала образцом цивилизованного подхода к решению вопросов автономного устройства, придания широкой политической самостоятельности ее территориальным частям. Так, при вступлении Дании в ЕС гренландцы, отказавшись на референдуме от участия в нем, создали прецедент, когда Дания стала членом ЕС, а ее автономная часть - нет.
Административная автономия нашла свое выражение в создании автономных областей и национальных округов. Для нее характерны особые права по устройству своей территории и установлению границ своих районов, территория не могла быть изменена без ее согласия.
Продолжая господствовать и в практике строительства федеративной государственности России, идея национально-территориальной автономии содержит ряд противоречий вследствие того, что этническое расселение страны не совпадает с административно-территориальным делением. Поэтому данный тип автономии иногда ведет к межэтническим конфликтам, дезинтеграционным тенденциям, вызывает ответные автономистские тенденции среди других народов.
Национально-культурная автономия означает особый статус отдельных этнических групп и правовую форму решения национальных противоречий в многонациональном государстве. Например, в Украине украинцы составляют почти 70%, в Российской Федерации россияне - 85% всего народа <13>. В российском законодательстве наметился поворот к признанию экстерриториальной автономии. Так, Концепция государственной национальной политики 1996 г. признает национально-культурную автономию экстерриториальным общественным формированием, которое является важным средством выявления и удовлетворения этнокультурных запросов и позволяет гражданам РФ, принадлежащим к разным национальным общностям, включая малочисленные, разрозненно расселенные народы, национальные меньшинства, решать вопросы сохранения и развития своей самобытности, традиций, языка, культуры, образования.
--------------------------------
<13> См.: Согонов С.И. Автономия в Украине и Российской Федерации (сравнительный анализ) // Культура народов Причерноморья. 2000. N 12. С. 69.

Федеральный закон "О национально-культурной автономии" детализирует принципы образования этого типа автономии и устанавливает основы реализации прав национальных меньшинств, коренных народов в названных отраслях.
Однако на практике отсутствует действенный механизм применения этих законов, необходима разработка теоретических подходов к определению понятия экстерриториальной персональной корпоративной автономии, поэтому важно использование позитивного зарубежного опыта. Например, в странах Северной Европы посредством предоставления автономного статуса созданы эффективные правовые и организационные гарантии для защиты прав национальных меньшинств, коренных народов <14>.
--------------------------------
<14> См.: Права меньшинств // Права человека: изложение фактов. 1992. N 18. С. 7.

В зависимости от компактности проживания этнических и др. общностей, иных обстоятельств используют три характеристики автономии: персональная (например, в Австрии, Венгрии), корпоративная и территориальная (Азорские острова в Португалии). Иногда одна этническая группа одновременно пользуется разными формами автономии (экстерриториальная автономия народа саами в Норвегии, Финляндии и Швеции).
Некоторые аспекты правового статуса автономии, как и местного самоуправления, урегулированы рядом международно-правовых актов: Международным пактом о гражданских и политических правах, Конвенцией МОТ N 169 "О коренных народах и народах, ведущих племенной образ жизни в независимых странах", Декларацией о правах лиц, принадлежащих к национальным или этническим религиозным и языковым меньшинствам, Европейской хартией о местном самоуправлении, Конвенцией о правах ребенка, Конвенцией ЮНЕСКО о борьбе с дискриминацией в области образования, Европейской конвенцией о защите прав человека и основных свобод, Рамочной конвенцией о защите национальных меньшинств, Конвенцией о демилитаризации Аландских островов, Декларацией ООН о правах коренных народов, проектом Европейской хартии региональной демократии, Протоколом N 2 об Аландских островах к договору о присоединении Королевства Норвегия, Республики Австрии, Республики Финляндии и Королевства Швеция к Европейскому союзу. Их надлежащая имплементация в национальные законодательства свидетельствует о реализации международных обязательств государств в этой отрасли.
Сравнительный анализ правового статуса автономий свидетельствует о необходимости усовершенствования систем административно-территориального устройства, статуса административно-территориальных единиц, включая автономии в Азербайджане, Узбекистане, Украине. Переходный характер модели федерализма в Российской Федерации (влияние региональных факторов, сочетание централизации и децентрализации, др.) требует дальнейшей демократизации и повышения эффективности федеративных связей существующих автономий <15>.
--------------------------------
<15> См.: Тадевосян З.В. О моделировании в теории федерализма и проблеме асимметричных федераций // Государство и право. 1997. N 8. С. 58.

Таким образом, в современной юридической науке уделяется особое внимание институту автономии, что играет важную роль в политико-правовой жизни европейских государств. Однако единой, универсальной трактовки данного понятия нет, существуют различные теоретические подходы к раскрытию его сущности. Понятие автономии во многом похоже по значению на понятие самоуправления, но имеет свои особенности, существенной из которых является право на издание законов в пределах автономной компетенции по вопросам особой важности. Таким образом, нельзя отождествлять эти понятия - автономия является логическим следствием идеи местного самоуправления, ее дополняет и придает приспособленность к отдельным народам, населяющим государство.
Без сомнения, требует детального изучения институт автономии, включая формы и виды автономных образований, практику их существования в зарубежных государствах, с целью усовершенствования правового статуса, функционирования как на внутригосударственном, так и на общеевропейском уровне, обеспечения надлежащего развития национальных общностей. Правовая доктрина европейских государств внесла наибольший вклад в разработку концепций и понятийного аппарата относительно автономии, их положительный опыт в этой отрасли может быть полезен при разработке законодательства постсоветских стран, унифицированных правовых стандартов в данной отрасли.

Библиографический список

1. Bernhardt R. Federalism and Autonomy // Models of Autonomy. Ed. Dinstein Y. New Brunswick, NJ: Transaction Press, 1981.
2. Бостан С.К., Тимченко С.М. Державне право зарубiжних краiн. Киев, 2005.
3. Брокгауз Ф.А., Ефрон П.А. Энциклопедический словарь. СПб., 1890.
4. Государство, право и межнациональные отношения в странах западной демократии / Отв. ред. Н.С. Крылова. М., 1993.
5. Кокошкин Ф.Ф. Областная автономия и единство России. М., 1906.
6. Лазерсон М.Я. Автономия и федерация. ПТг., 1917.
7. Левин С.А. Местное самоуправление в федеративных государствах Европы: сравнительно-правовое исследование: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2007.
8. Лукашева Н.В. Правовое положение автономных образований в странах Северной Европы: Дис. ... канд. юрид. наук. Екатеринбург, 1998.
9. Права меньшинств // Права человека: изложение фактов. 1992. N 18.
10. Сравнительное конституционное право / Под ред. В.Е. Чиркина. М., 1996.
11. Согонов С.И. Автономия в Украине и Российской Федерации (сравнительный анализ) // Культура народов Причерноморья. 2000. N 12.
12. Тадевосян З.В. О моделировании в теории федерализма и проблеме асимметричных федераций // Государство и право. 1997. N 8.

Оставить комментарий




TPL_TPL_FIELD_SCROLL