Четверг, 18 Апрель 2013 19:21

Роспуск законодательного органа власти субъекта РФ как одна из мер конституционно-правовой ответственности субъекта Российской Федерации

  • Автор(ы): Кондрашев Андрей Александрович
  • Информация об авторе(ах): Кандидат юридических наук, доцент кафедры конституционного права Сибирского федерального университета.
  • Информация о публикации: Кондрашев А.А. Роспуск законодательного органа власти субъекта РФ как одна из мер конституционно-правовой ответственности субъекта Российской Федерации // Право и политика. 2011. N 8. С. 1265 - 1274.

Автор статьи рассматривает основания роспуска представительного органа государственной власти субъекта в Российской Федерации, выделяя недостатки его законодательного регламентирования и практического применения. Предлагается внести изменения в Федеральный закон N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" с целью эффективной реализации этой меры конституционно-правовой ответственности.

Роспуск законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, по мнению большинства авторов, признан одной из основных мер конституционно-правовой ответственности субъекта Российской Федерации <1>. В других случаях роспуск выступает в качестве специфической меры политической ответственности, когда роспуск применяется по решению главы государства в отсутствие факта совершения конституционного деликта. Попытаемся проанализировать две ипостаси использования этой принудительной меры в законодательстве Российской Федерации.
--------------------------------
<1> Барциц И.Н. Федеративная ответственность. Конституционно-правовые аспекты. М., 1999. С. 94 - 96; Виноградов В.А. Ответственность в механизме охраны конституционного строя. М., 2005. С. 142; Ким-Кимэн А.Н. Публично-правовая ответственность федеративных отношений // Конституционно-правовая ответственность: проблемы России, опыт зарубежных стран. Научное издание / Под ред. С.А. Авакьяна. М., 2001. С. 205 - 206.

Начнем с раскрытия понятия конституционно-правовой ответственности субъекта РФ. Представляется правильным рассматривать понятие ответственности субъекта РФ в двух значениях. В первом и наиболее широком значении оно включает ответственность как совокупность принудительных мер, применяемых в отношении субъекта РФ как государственно-территориального образования и в отношении органов и должностных лиц субъекта. В узком значении под ответственностью субъекта РФ могут пониматься лишь санкции, направленные непосредственно против субъекта как государственно-территориального образования и связанные с ограничением (преобразование субъекта в федеральную территорию) или ликвидацией этого статуса. В принципе оба этих аспекта имеют право на существование, так как отражают различный уровень научного обобщения и глубину подхода к ответственности субъекта.
В литературе высказывается мнение, согласно которому все многообразие форм федерального вмешательства (ответственности) сводится к механизмам чрезвычайного положения и президентского правления как его "мягкой" (по характеру) и региональной (по типу) форме <2>. Согласно иной позиции, федеральное вмешательство фактически отождествляется с конституционно-правовой ответственностью, когда все основные принудительные меры (роспуск органов власти, перераспределение полномочий, отмена незаконных актов и пр.) называются мерами федерального вмешательства <3>.
--------------------------------
<2> Домрин А.Н. Федеральная интервенция: особенности правового регулирования // Очерки конституционного права иностранных государств: Учебное и научно-практическое пособие / Отв. ред. Д.А. Ковачев. М., 1999. С. 107.
<3> Барциц И.Н. Институт федерального вмешательства: потребность в разработке и система мер // Государство и право. 2001. N 5. С. 23.

Думается, что сведение всех мер конституционно-правовой ответственности субъектов к федеральному вмешательству по меньшей мере необоснованно, как, впрочем, и рассмотрение федерального вмешательства исключительно как формы (меры) конституционно-правовой ответственности.
Конституционно-правовая ответственность в федеративных отношениях, как показывает анализ мировой практики, в большинстве своем имеет однонаправленный характер и, как правило, не распространяется на одну из сторон федеративных отношений - федерацию, ее органы государственной власти и должностных лиц. Можно допустить существование определенных мер ответственности федерации перед субъектами, но эти случаи - исключение из общего правила (например, признание недействительным (отмена) нормативного правового акта федерации по инициативе ее субъекта). Более того, такие санкции реализуются на практике далеко не всегда, так как даже при наличии соответствующих фактических обстоятельств федеральные суды крайне редко встают на сторону субъектов федерации <4>.
--------------------------------
<4> Постановление Конституционного Суда РФ от 09.01.1998 N 1-П "По делу о проверке конституционности Лесного кодекса РФ" // СЗ РФ. 1998. N 3. Ст. 429. Как известно, как старый, так и новый Кодексы наделяют федеральные органы власти исключительными полномочиями по регулированию отношений, связанных с владением, использованием и распоряжением лесным фондом, несмотря на то что п. "в" ч. 1 ст. 72 Конституции РФ вопросы владения природными ресурсами отнесены к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов.

Спорным в доктринальном смысле является определение ответственности субъекта РФ. Согласно позиции И.Н. Барцица, ответственность субъекта Федерации (федеративная ответственность) - это принуждение к исполнению требований федерального права, причем реализуемое не только в случае совершения правонарушения, но и в силу неспособности субъекта обеспечить стабильность на своей территории, реализовать политический курс на укрепление государственно-правового единства страны <5>. С точки зрения А.А. Ливеровского, ответственность субъекта выступает как специфическая обязанность правонарушителя претерпевать определенные лишения <6>. По мнению О.В. Кудряшовой, ответственность субъекта представляет собой меры публично-правового характера, применяющиеся при нарушении норм публичного права <7>.
--------------------------------
<5> Барциц И.Н. Правовое пространство России. Вопросы конституционной теории и практики. М., 2000. С. 416 - 417.
<6> Ливеровский А.А. Конституционно-правовая ответственность как элемент статуса субъекта Российской Федерации // Конституционно-правовая ответственность: проблемы России и опыт зарубежных стран. Научное издание / Под ред. С.А. Авакьяна. М., 2001. С. 258.
<7> Кудряшова О.В. Федеративная ответственность как институт конституционного права: понятие и особенности // Конституционно-правовая ответственность: проблемы России и опыт зарубежных стран. Научное издание / Под ред. С.А. Авакьяна. М., 2001. С. 257.

Конституционно-правовая ответственность субъектов федерации, с нашей точки зрения, представляет собой правовую связь (состояние), возникающую вследствие несоблюдения конституционно-правовой нормы субъектами, воплощенной в установлении нормативного требования, обращенного к субъекту, подвергнуться государственному осуждению. Конституционно-правовая ответственность в этом случае, как правило, реализуется посредством применения государственно-принудительных средств в форме лишений организационного характера (расформирование, прекращение деятельности органа), утраты юридической силы или приостановления действия правового акта или путем восстановления нарушенного правопорядка государством с использованием средств государственного принуждения.
Особенностью роспуска как одной из основных мер института конституционно-правовой ответственности субъекта РФ является то, что в отличие от импичмента или отзыва должностных лиц роспуску всегда подвергается коллективный субъект, обладающий признаками представительного органа власти. Термин "роспуск" не может быть применен, например, к правительству, даже в случае его коллективной отставки, поскольку правительство не является представительным органом государственной власти <8>. Роспуск осуществляется всегда до истечения срока полномочий соответствующего органа власти и влечет за собой обязательное назначение новых выборов.
--------------------------------
<8> Дзидзоев Р.М., Степаненко Д.М. Институт роспуска представительного органа государственной власти в России // Право и политика. 2006. N 9. С. 54.

Теоретически роспуск не влечет за собой ликвидации деятельности органа на неопределенный срок, как, впрочем, и дисквалификацию всех его членов, которые могут быть избраны даже в полном составе на новых выборах <9>.
--------------------------------
<9> Авдеенкова М.П. Конституционно-правовые санкции и конституционно-правовая ответственность // Государство и право. 2005. N 7. С. 86.

Примерами конституционных деликтов, совершаемых представительными органами государственной власти, которые служат основаниями их роспуска, можно назвать, например, неизбрание в установленный срок парламентом Президента (ст. 32 Конституции Греции); возникновение политического кризиса в результате непреодолимых разногласий между палатами парламента (ч. 1 ст. 63 Конституции Казахстана); неспособность парламента в течение длительного времени начать работу (ст. 90 Конституции Украины) или принимать решения (пп. "е" п. 1 ст. 102 Конституции Словацкой Республики); непринятие парламентом в установленный срок государственного бюджета (ст. 104 Конституции Республики Хорватия); систематическое или грубое нарушение Конституции палатами парламента (ст. 94 Конституции Республики Беларусь) <10>. В этих случаях мы наблюдаем наличие совершения противоправного деяния (действия или бездействия) и вины, т.е. применение санкции как реакции на правонарушение.
--------------------------------
<10> Конституции государств Европы: В 3 т. / Под общ. ред. Л.А. Окунькова. М., 2001. С. 59.

Указанная санкция была закреплена в российском законодательстве после принятия Закона РФ от 5 марта 1992 года "О Краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, областной администрации" <11>. Согласно ст. 67 Закона полномочия краевого, областного Совета в случае неоднократного нарушения им Конституции, законов РФ могли быть прекращены досрочно Верховным Советом РФ на основании заключения Конституционного Суда. Правда, уже с декабря 1993 года она не применялась, так как Указом Президента РФ от 22 декабря 1993 года "О действии законодательства Российской Федерации об органах государственной власти краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Российской Федерации" <12> законоположение о возможности досрочного прекращения полномочий представительного органа было признано недействующим.
--------------------------------
<11> Закон РФ от 05.03.1992 N 2449-1 // Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. N 13. Ст. 663.
<12> Указ Президента РФ от 22.12.1993 N 2266 // САПП РФ. 1993. N 52. Ст. 5072.

Своего рода "квазироспуск" был применен Президентом РФ Б.Н. Ельциным в 1994 году в отношении целого ряда представительных органов государственной власти субъектов РФ (например, Свердловского областного Совета депутатов, провозгласившего образование Уральской Республики), когда Указом Президента РФ от 22.10.1993 N 1723 "Об основных началах организации государственной власти в субъектах Российской Федерации" <13> было определено провести досрочные выборы представительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
--------------------------------
<13> Указ Президента РФ от 22.10.1993 N 1723 // САПП РФ. 1993. N 43. Ст. 4089.

До 2002 года роспуск законодательного органа государственной власти субъекта РФ по инициативе его высшего должностного лица или иных субъектов был предусмотрен не в федеральном законодательстве, а лишь в некоторых конституциях (уставах) субъектов РФ. Например, согласно ст. 107 Конституции Кабардино-Балкарской Республики 1997 года парламент Республики мог быть распущен Президентом Республики в случае неоднократного нарушения им Конституции Республики, подтвержденного заключением Конституционного Суда Республики, и в случаях, предусмотренных самой Конституцией. В других случаях роспуск был возможен по результатам регионального референдума. Так, Устав Новосибирской области <14> (абз. 3 п. 1 ст. 34) ранее допускал проведение областного референдума по вопросу о прекращении деятельности представительного органа государственной власти области по требованию пяти процентов граждан, внесенных в списки избирателей. А Конституция Республики Карелия предусматривала роспуск Законодательного Собрания Республики вследствие решения Председателя Правительства Республики Карелия о назначении референдума и состоявшегося решения, принятого на референдуме (ст. 69) <15>. В соответствии со ст. 109.6 Конституции Республики Чувашия (утратившей силу) Президент Чувашской Республики имел возможность применить санкцию в виде роспуска Государственного Совета в случае нарушения Государственным Советом Конституции и законов Чувашской Республики, Конституции и законов Российской Федерации на основании заключения Комитета конституционного надзора Чувашской Республики <16>.
--------------------------------
<14> Устав Новосибирской области от 05.04.1996 N 33-ОЗ // Советская Сибирь. 1996. N 68.
<15> Конституция Республики Карелия от 12.02.2001 (в ред. от 05.06.2006) // СПС "КонсультантПлюс: РегиональноеЗаконодательство (сводное)".
<16> Конституция (Основной Закон) Чувашской Республики от 31.05.1978 (в ред. от 24.11.1993) // СПС "КонсультантПлюс: РегиональноеЗаконодательство (сводное)".

Федеральный законодатель в подп. 2 п. 2 ст. 1 Федерального закона от 29 июля 2000 года N 106-ФЗ <17> установил, что высшее должностное лицо субъекта РФ может принять решение о роспуске законодательного органа субъекта в случае принятия последним конституции (устава) или иного нормативного акта, противоречащего Конституции РФ и федеральным законам. Однако процедура реализации высшим должностным лицом или иными субъектами (например, группой граждан) была предусмотрена довольно длительная: она предусматривала обращение в суд с заявлением о признании актов законодательного органа противоречащими Конституции РФ и федеральным законам и истечение шести месяцев со дня вступления решения суда в силу.
--------------------------------
<17> Федеральный закон от 29.07.2000 N 106-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" // СЗ РФ. 2000. N 31. Ст. 3205.

Аналогичная процедура ранее предусматривалась и в случае роспуска законодательного орган субъекта РФ с участием Президента РФ и Государственной Думы. Основание для роспуска: принятие конституции (устава), закона или иного нормативного акта, противоречащего Конституции РФ, федеральным законам, что подтверждено решением суда, и неисполнение этого решения, вступившего в законную силу, в течение шести месяцев. Вторым решением суда должно было быть установлено, что в результате уклонения законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ от принятия в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда были созданы препятствия для реализации закрепленных Конституцией РФ, федеральными конституционными законами и федеральными законами полномочий федеральных органов государственной власти, органов местного самоуправления, нарушены права и свободы человека и гражданина, права и охраняемые законом интересы юридических лиц. После этого Президент РФ должен был вынести предупреждение законодательному органу власти субъекта РФ.
Непонятно, по какой причине еще три месяца фактически отводилось законодательному органу для исполнения предупреждения Президента РФ. И только по прошествии девяти месяцев с момента вступления в силу решения суда Президент РФ мог внести в Государственную Думу проект закона о роспуске законодательного органа субъекта, а Государственная Дума в течение двух месяцев должна была рассмотреть указанный проект. Очевидно, что факт формального существования в правовом поле в течение длительного времени незаконного правового акта при условии наличия решения суда, вступившего в законную силу, девальвирует положения об исполнимости судебного решения и создает опасность массового нарушения конституционных прав граждан со стороны государственных органов власти субъекта РФ.
В 2004 году процедура применения этой меры ответственности была упрощена. Так, из числа органов, участвующих в применении этой меры ответственности, была исключена Государственная Дума. Все полномочия по реализации указанной меры ответственности сосредоточены исключительно у Президента РФ. Кроме того, сроки реализации роспуска сокращены на два месяца. Но в целом механизм применения этой санкции не претерпел значительных изменений: основания и сроки для выполнения судебных решений и предупреждения Президента РФ остались прежними.
Нельзя не отметить, что применение роспуска по решению главы государства подрывает в определенной мере действие конституционного принципа разделения властей в Российской Федерации, так как Президент РФ, фактически возглавляющий руководство системой исполнительной власти, получает право вмешиваться в деятельность законодательных органов, выступая в роли последней инстанции конституционно-правовой ответственности, не говоря уже и о том, что указанное полномочие не входит в число конституционных прерогатив Президента РФ, а следовательно, свидетельствует и о неполном соблюдении федеративных основ российской государственности.
Следует подчеркнуть, что роспуск представительного органа государственной власти субъекта в Российской Федерации еще ни разу не применялся, в том числе и по причине крайнего усложнения процедуры применения этой санкции из-за участия в ней нескольких судебных инстанций, в том числе и Конституционного Суда РФ. Причем именно Конституционный Суд РФ оформил свое участие в реализации этой санкции без решения федерального законодателя. В Постановлении Конституционного Суда РФ от 04.04.2002 N 8-П судом было указано - если "федеральные органы государственной власти считают, что должны быть применены предусмотренные рассматриваемым Федеральным законом меры, то это порождает их обязанность обратиться в Конституционный Суд Российской Федерации за подтверждением нарушения установленного разграничения компетенции, выразившегося в отрицании верховенства федерального регулирования (ст. 84, 92 и 101 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации"). Такое обращение возможно в том числе со стороны ранее рассматривавших дело федеральных судов общей юрисдикции, решения которых не исполнены органами государственной власти субъекта Российской Федерации, а также конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации" <18>.
--------------------------------
<18> Постановление Конституционного Суда РФ от 04.04.2002 N 8-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" в связи с запросами Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) и Совета Республики Государственного Совета - Хасэ Республики Адыгея" // СЗ РФ. 2002. N 15. Ст. 1497.

При этом еще одной проблемой, требующей сложного толкования, является положение п. 4 ст. 9 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" <19>, предусматривающего также "обязанность суда установить, что в результате неисполнения судебного решения законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации были созданы препятствия для реализации закрепленных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами полномочий федеральных органов государственной власти, органов местного самоуправления, нарушены права и свободы человека и гражданина, права и охраняемые законом интересы юридических лиц". Указанное выше Постановление Конституционного Суда РФ не дает ответа на вопрос: а в чем должны заключаться так называемые препятствия для реализации полномочий федеральных органов власти и какого рода нарушения прав и свобод граждан должны быть допущены (они должны касаться прав двух граждан или нескольких тысяч)? Конституционный Суд РФ указал, что применение такой меры федерального воздействия, как роспуск законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, должно быть исключено, когда налицо лишь формальное противоречие принятого им нормативного акта федеральному нормативному правовому акту, но не раскрыл смысл оснований (условий) использования роспуска представительного органа государственной власти субъекта.
--------------------------------
<19> Федеральный закон от 06.10.1999 N 184-ФЗ // СЗ РФ. 1999. N 42. Ст. 5005.

По нашему мнению, именно в федеральном законе необходимо четко зафиксировать условия для применения этой санкции, причем вряд ли следует связывать роспуск с наличием препятствий для реализации полномочий федеральных органов или нарушений прав граждан, так как неисполнение решений федерального суда само по себе уже свидетельствует о несоблюдении принципа верховенства федерального права и, следовательно, влечет нарушение конституционных основ - несоблюдение таких принципов, как единство правового пространства, суверенитет народа и государства и т.д. (ст. 3, 4, 8 Конституции РФ). В иных случаях роспуск не будет иметь перспектив использования в конституционной практике, ведь подавляющее большинство санкций конституционно-правовой ответственности применяется в отсутствие доказательств наступления каких-либо вредных последствий.
Роспуск представительного органа власти там, где он не является конституционно-правовой санкцией (например, в случае роспуска Государственной Думы Президентом или в рамках роспуска представительного органа субъекта главой государства по причине отклонения кандидатур на должность высшего должностного лица субъекта, предложенных Президентом РФ), представляет собой меру конституционно-правового воздействия, состоящую в принудительном прекращении полномочий и деятельности этого органа (меру политической ответственности). Таким образом, роспуск представительного органа государственной власти в зависимости от оснований роспуска выступает конституционно-правовой мерой принудительного характера, не относящейся к юридической ответственности, либо конституционно-правовой санкцией, мерой конституционно-правовой ответственности <20>. Основания роспуска Государственной Думы Федерального Собрания РФ, например, не связаны с правонарушениями; во всех случаях, допускающих роспуск нижней палаты российского парламента, Государственная Дума поступает вполне правомерно, реализуя свои конституционные полномочия, связанные с формированием Правительства РФ и контролем над ним. Предположение о том, что правомерное поведение может вызывать какую-либо юридическую ответственность, противоречит природе и целям юридической ответственности, в том числе конституционно-правовой <21>.
--------------------------------
<20> Дзидзоев Р.М., Степаненко Д.М. Институт роспуска представительного органа государственной власти в России. С. 56. Закон РФ от 05.03.1992 N 2449-1 // Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. N 13. Ст. 663.
<21> Дзидзоев Р.М., Степаненко Д.М. Институт роспуска представительного органа государственной власти в России. С. 56.

Рассмотрим подробнее пример применения мер политической ответственности в отношении законодательного (представительного) органа власти субъекта РФ. Так, согласно п. 4.1 ст. 9, введенному Федеральным законом от 11.12.2004 N 159-ФЗ <22>, скорректированному Федеральным законом от 05.04.2009 N 41-ФЗ <23>, "в случае, если законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации в установленный настоящим Федеральным законом срок дважды не принял решение о наделении представленной Президентом Российской Федерации кандидатуры высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) полномочиями высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), Президент Российской Федерации вправе принять решение о роспуске законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации. При этом первоначально Президент мог распустить законодательный орган либо после двухкратного отклонения представленной кандидатуры, но только по истечении дополнительного месячного срока и после консультаций с законодательным органом, либо внести в третий раз кандидатуру и дождаться ее отклонения и распустить законодательный орган.
--------------------------------
<22> Федеральный закон от 11.12.2004 N 159-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и в Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" // СЗ РФ. 2004. N 50. Ст. 4950.
<23> Федеральный закон от 05.04.2009 N 41-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и Федеральный закон "О политических партиях" // СЗ РФ. 2009. N 14. Ст. 1576.


Оставить комментарий




TPL_TPL_FIELD_SCROLL