Четверг, 18 Апрель 2013 17:32

Правопреемство конституционного (государственного) строя России

  • Автор(ы): Рудакова Елена Витальевна
  • Информация об авторе(ах): Аспирантка кафедры конституционного и муниципального права юридического факультета МГУ имени М.В. Ломоносова
  • Информация о публикации: Рудакова Е.В. Правопреемство конституционного (государственного) строя России // Конституционное и муниципальное право. 2011. N 2. С. 20 - 29.

Правопреемство конституционного (государственного) строя - один из аспектов правопреемства в конституционном праве России, который определяется во многом сменой формы государства, в том числе и революционным путем. Россия не раз стояла перед выбором формы правления и государственного устройства, и все эти процессы сопровождались правопреемством.

Правопреемство в конституционном праве - вопрос неоднозначный, дискуссионный, но наличие данного института нельзя ставить под сомнение. Развивая тему правопреемства в конституционном праве, нельзя не сказать о правопреемстве государства при смене его формы. Почему бы не выделить такой вид преемственности как отдельный? Если речь идет о смене формы власти на определенной территории, о переходе от монархии к республике, от унитарного государства к федерации, где продолжает проживать все тот же народ, либо к ранее проживавшему населению присоединяются новые группы людей, то совершенно логично предположить, что власть, полномочия и функции перешли к новому аппарату управления от предшествующего. Возможно, был осуществлен в какой-то мере "плавный", хотя и не безболезненный переход к новой форме - как, например, при отречении монарха и создании республиканской формы правления; возможно, новая власть появилась в результате свержения прежнего строя и присущих ему органов насильственным путем, но так или иначе государство осталось, а ему, как известно, присущи определенные публичные функции (организация государственных дел, законотворчество, правоохрана, оборона, дороги, почта, общественное призрение и т.д.), их все равно кто-то должен осуществлять.
Порядок такого перехода регулируется нормами о правопреемстве как о праве "наследовать" право на что-либо. Правопреемство государства складывается из множества аспектов. Но в целом все сводится к правопреемству государственного (конституционного) строя. Конституционный строй - это закрепленные в конституции и реально существующие устои жизни общества и государства <1>. Основы конституционного строя рождаются не в вакууме, а в существующей реальной системе источников права, традиций и навыков, исторического опыта. В понимании конституционного строя нужно исходить не только из того, как этот строй сам себя преподносит в конституции, но главным образом из того, каким он является в реальной общей практике, а таким он становится в процессе эволюции. На правопреемство конституционного строя можно смотреть с двух сторон:
--------------------------------
<1> Авакьян С.А. Конституционное право России: В 2 т. Т. 1. 4-е изд. М., 2010. С. 360.

1) правопреемство основ любого государственного и общественного строя; став конституционными, они образуют конституционный строй;
2) не всякий строй, даже закрепленный на бумаге, является конституционным строем, следовательно, правопреемство именно конституционного строя может происходить не всегда, а наблюдается правопреемство строя государственного, иначе говоря - государственной организации.
Среди структуры и элементов конституционного строя, заслуживающих внимания с позиций правопреемства, особенно следует выделить:
- государство и его аппарат;
- национальный состав населения, его отражение в конституционно-правовых категориях национального и межнационального единства и структуре государства;
- институт гражданства как средства оформления связи определенной совокупности физических лиц с данным государством, их взаимных прав и обязанностей, а также отграничения от обеих данных категорий (гражданин, подданный - государство) иной "массы" лиц;
- народовластие (народный суверенитет); категория народного представительства и ее воплощение как в прямом осуществлении власти народом, так и в существовании представительного органа народа;
- конституционная ответственность, если признается наличие таковой <2>, либо конституционный контроль и надзор (наличие конституционной ответственности не всегда рассматривается необходимой в правовой доктрине).
--------------------------------
<2> Боер В.М., Григонис Э.П., Янгол Н.Г. Правовое государство: проблемы организации и функционирования государственного механизма РФ. СПб., 1997. С. 25.

Не все эти составляющие были в России с самого начала. Появлялись они постепенно, да и в своем развитии проходили несколько этапов.
В целом возникновение государства, при любой его форме, является результатом усложнения общественного развития, формирования многообразной гаммы общественных интересов, неоднозначности развивающихся связей властвующих и подвластных. Сначала существовала Русь Киевская, затем Московская, после была Россия царская, далее Империя сменилась Советским Союзом, за которым пришла Российская Федерация. На каждом этапе развития у государства были определенные задачи и функции, они оформлялись различными внутригосударственными правовыми актами, находили отражение и во внешнеполитических (международно-правовых) документах. Происходили территориальные изменения, возникали соответствующие отношения между государством в целом и его новыми структурными единицами. Создавались органы государственного управления, одни как совершенно новые, другие как результат расширения государственных функций и преобразования, замены ранее существовавших органов или даже просто каких-то должностей. Все это отражалось в государственном строе нашей страны.
Учитывая сказанное, можно как будто бы прийти к выводу, что государственное правопреемство существовало уже чуть ли не с X в. Однако это чрезмерно расширило бы рамки толкования данного термина. Особенно в ситуации, когда в формальном плане нет факта правопреемства по той причине, что какое-то явление в государственной жизни не имело предшественника. И к тому же вообще еще нет общегосударственных документов, которые могли бы претендовать по своему назначению и предмету регулирования на роль конституционных актов. Н.Я. Куприц полагал, что начало развития конституционного права связано с XX в., ранее было право государственное <3>. Вероятно, в связи с этим стоит говорить о правопреемстве до XX в. как о явлении, происходившем наряду с преемством культурным, социальным, политическим, экономическим, историческим. Русь, следуя данному контексту, явилась преемником славянских племен, но преемства права в конституционно-правовом смысле еще не было, поскольку не было конституционного (государственного) права как такового.
--------------------------------
<3> Куприц Н.Я. Из истории государственно-правовой мысли дореволюционной России. М.: Изд-во Моск. ун-та, 1980. С. 7.

Исследователи могут приводить аргументы, доказывая обратное, считать, что были неписаные и писаные законы, обычаи и т.д. Но, погружаясь в конституционно-правовую (в данном случае - государственно-правовую) материю, можно утверждать, что правопреемства в привычном современном смысле в X в. не было. Полемизировать по поводу сроков появления ситуации правопреемства можно бесконечно долго, поэтому, дабы избежать путаницы, стоит рассмотреть более подробно генезис общественно-экономических и государственно-властных отношений в историческом процессе развития с более позднего времени.
Дело в том, что в последние годы стало "модным" говорить, что в России вообще нет какого бы то ни было демократического опыта и навыков осуществления народовластия, что "российская демократическая государственность начинает строиться только теперь по выверенным эталонам западной цивилизации, а позади оказывается сплошной провал - авторитаризм, произвол и насилие. Это и заставляет еще раз, теперь уже на базе исследований современной исторической и историографической науки, обратиться к вопросу о наших русских, российских корнях и традициях осуществления государственной власти" - так считает А.И. Лукьянов <4>. И действительно, имеет смысл попытка доказать преемственность в отношении демократических российских начал, ибо иначе не сложилось бы наше общество и государство. Конституционное правопреемство должно опираться на действующее законодательство, но с учетом возможных изменений его в будущем. Это противоречие составляет движущую силу последовательных преобразований, а вовсе не "тупик", в котором право якобы "из прогрессивной, созидательной силы превращается в инструмент увековечивания отживших порядков, в тормоз на пути демократических преобразований, создания демократической российской государственности..." <5>.
--------------------------------
<4> Лукьянов А.И. Парламентаризм в России (вопросы истории, теории и практики): Курс лекций. М., 2009. С. 19.
<5> Алексеев С.С. Ловушка. Устаревшие правовые нормы загнали в нее сторонников демократических реформ // Известия. 1993. 13 августа. N 152. С. 5. См. также об этом: Румянцев О.Г. Основы конституционного строя России. М., 1994.

Еще одно мнение сводится к тому, что понятие народовластия было присуще русскому обществу с незапамятных времен. Существовала верховная власть в лице князя, царя, но вся внутренняя жизнь сельских и городских общин проходила в мало зависимой от государей форме, включая также дела судебные. Хороший пример осуществления народовластия на исконно русских началах - это Новгород и Псков. После смут XVII в. государь вмешался в эту общинную жизнь окончательным введением в 1649 г. крепостного права. На внутриобщинное управление в России это, однако, существенным образом не повлияло - в деревнях по-прежнему все решал деревенский сход. Была ли у такого народовластия связь с государственной властью? До Октябрьской революции роль обратной связи в существенной мере играла Православная Церковь. После Октябрьской революции, по теории В.И. Ленина, роль обратной связи должна была играть преобразованная в партию нового типа РСДРП. Ее членов нужно было выбирать на собраниях с участием трудовых коллективов. Так было вначале, в самые сложные предреволюционные и послереволюционные годы в народную партию сам народ посылал наиболее "уважаемых и заслуживающих доверие" представителей. Следующей провальной попыткой вернуть власть народу было создание сталинской Конституции в 1936 г. Но снова партия, вместо того чтобы стать обратной связью государства и народа, превратилась в замкнутую самовластную структуру, занятую обеспечением собственного комфортного существования. Шаг за шагом партия обрекала себя на гибель, и в начале 90-х годов XX в. это произошло. Сегодня в Конституции РФ снова провозглашено народовластие и закреплены формы его осуществления в виде непосредственной демократии и через органы государственной власти и местного самоуправления. Есть ли правопреемство в отношении народовластия? В самой идее народовластия в России - есть, но на деле преемственность получается либо неполная, либо дискретная.
История также показывает, что отдельные части распавшегося государства, став самостоятельными, нередко пытаются взять на себя миссию ведущего в создании нового государственного объединения и таким путем стать правопреемниками. Очень спорным в доктрине считается вопрос протофедерализма. Определенная часть ученых полагает, что федералистические и демократические начала существовали издавна и что государственный строй Российской империи был правопредшественником государственного строя России советского периода относительно идей Федерации. Однако, для того чтобы доказать это, стоит изначально обратиться к процессу смены формы правления в России, а уже после, отталкиваясь от этого, перейти к смене формы государственного устройства.
Заметим, что исторические процессы, зародившиеся несколько веков назад, неизбежно вели к крушению существовавшего строя как государственного, политического, так и экономического. Существенно меняется форма правления в России, преемником абсолютизма становится строй с ограниченным, в чем-то даже конституционным самодержавием. Основные государственные законы России содержали также нормы о Совете министров, министрах и главноуправляющих отдельными частями. Они несли перед императором ответственность за "общий ход государственного управления", назначались им, могли издавать обязательные постановления, инструкции, распоряжения. Это доказывает, что российский монарх совмещал в себе и законодательную, и исполнительную власть, отдавая по принципу правопреемства полномочий лишь часть из них другим органам. Привычного на сегодняшний день понятия публичного органа народного представительства не было. Учреждение Государственной Думы явилось последствием широкого общественного движения всех слоев населения России, особенно сильно проявившегося после неудач русско-японской войны (1904 - 1905 гг.), раскрывшей все недостатки бюрократического управления. В Манифесте от 18 февраля 1905 г. содержалось обещание царя создать законодательный орган для народа, но Закон о Думе от 6 августа провозгласил создание только лишь законосовещательного органа власти. В результате настоящей Государственной Думы как законодательного органа так и не получилось. Она делила все свои полномочия с императором и Государственным советом. В науке спорят, как определить форму правления России после 1905 г. Не вдаваясь в оценку различных точек зрения, скажем: Россия стала ограниченной, практически конституционной монархией, близкой более к унитарной форме, нежели к федеративной <6>. В данном случае возникает естественный вопрос: было ли возникновение Государственной Думы в 1905 г. очередным шагом от боярских дум, соборов и земских учреждений (средневековых и XIX в.) или нет? В отношении определенных полномочий, связанных с законодательным процессом, - да, поскольку данные полномочия всегда существовали в государстве.
--------------------------------
<6> См. подробнее: Государственный строй Российской империи накануне крушения: Сб. законодательных актов / Сост. О.И. Чистяков, Г.А. Кутьина. М.: Изд-во МГУ, 1995.

XX век начинался ужесточением национальной политики в Российской империи. Будучи унитарным монархическим государством, Россия не отличалась особым национальным единством, что свойственно демократическому федеративному государству. Это проявлялось и в недопущении инородцев в Государственную Думу, и в организации еврейских погромов, и в ограничении прав лиц еврейского происхождения <7>. Парадоксально, но что касается власти на местах, то при создании различного рода общественно-политических комитетов русская и национальная буржуазия тесно сотрудничали, и это было неким "зародышем" будущей демократии и федерализма. Формирование Российского государства охватывает длительный, тысячелетний исторический период, и, законодательно оформившись при Петре I, Российская империя значительно расширила свою территорию. Такое мягкое эволюционное развитие наталкивает на мысль о том, что новый государственный строй явился правопреемником в отношении российской государственности. Если применительно к Российской империи о федерализме можно было говорить лишь условно (некоторые авторы напрочь отрицают данную "вольность" в терминологии), то с 1917 г. появилось больше оснований употреблять термин "федерализм" <8>.
--------------------------------
<7> См. об этом: Абдулатипов Р.Г., Болтенкова Л.Ф., Яров Ю.Ф. Федерализм в истории России. М., 1992. С. 208 - 220.
<8> Абдулатипов Р.Г., Болтенкова Л.Ф., Яров Ю.Ф. Указ. соч. С. 153 - 154.

В начале 1917 г. всеобщее недовольство властью привело к революционному взрыву в Петрограде. После Февральской революции 1917 г. принимается ряд актов, имевших принципиальное значение для формирования новой государственной системы, а наряду с этим создаются и имеют ощутимое влияние новые органы-преемники, претендующие на руководящие позиции в государстве. А.И. Лукьянов в своем труде приводит цитату неизвестного автора сатирического стихотворения, посвященного царю в те годы:
"...Получил я по преемству
Абсолютнейшую власть -
И, вы думаете, земству
Уступлю я хоть бы часть?
Представительных собраний
Я с пеленок не люблю,
И бессмысленных мечтаний
Я отнюдь не потерплю!" <9>.
--------------------------------
<9> См.: Алешкин А., Калмыков А. Думы Таврического дворца. М., 2006. С. 23; см. также: Лукьянов А.И. Парламентаризм в России (вопросы истории, теории и практики). С. 33.

Однако 2 марта 1917 г. Николай II по предложению Временного комитета отрекся от престола, и по преемству полномочия перешли теперь к его брату. Форма правления изменилась только тогда, когда Михаил Александрович отказался принимать верховную власть до решения Учредительного собрания, которому не суждено было собраться в ближайшее время. Вопрос о форме правления оставался открытым. 10 марта 1917 г. Совет министров стал именовать себя Временным правительством. Идея конституционной монархии полностью провалилась, установилась диктатура Временного правительства. Только лишь 1(14) сентября 1917 г. Постановлением о провозглашении России Республикой, подписанным Министром-председателем А.Ф. Керенским, была провозглашена Республика, что ознаменовало падение самодержавия и монархии. Такая ситуация знаменовала приход и новой социально-экономической формации. Предшественники большевиков желали провозгласить Республику, но они не собирались трогать экономический строй. Большевики же сначала захватили власть, а потом постепенно, но неуклонно, через гражданскую войну стали менять и экономическую систему. Именно экономический базис можно назвать тем залогом и основой для правопреемства, который необходим был в той непростой ситуации. Постановлениями от 20 июля, 11 и 23 сентября 1917 г. было утверждено Положение о выборах в Учредительное собрание. Двоевластие было прекращено свержением Временного правительства. 2-й Всероссийский съезд Советов рабочих и солдатских депутатов, большинство делегатов которого составляли большевики, провозгласил установление советской власти. Лидеры партии большевиков много внимания уделяли тому, чтобы "удержать" народы в составе России. Большие надежды возлагались на интернационализм пролетариата, на единство политической основы государства, на монолитность партии и ее организованность. О партийной системе будет сказано чуть ниже, а пока стоит отметить, что если в феврале - марте 1917 г. в России был совершен в основном верхушечный политический переворот, то в сентябре - октябре 1917 г. революция носила уже интегральный социально-политический характер, положив начало поистине грандиозному эксперименту, проходившему под марксистско-ленинскими коммунистическими лозунгами. Февраль "открыл двери" Октябрю, а последний уже стал завершением и вместе с тем отрицанием Февраля, утвердив в России диктатуру большевиков.
Что касается формы государственного устройства, в ходе перерастания буржуазно-демократической революции в социалистическую за основу государства решили взять федеративную форму. Проблема создания новых основ и преемства в отношении существовавших заключалась в том, что многочисленные народы России находились на разных ступенях развития и единое государственное управление создать было крайне сложно. Конкретные вопросы управления должны были решаться с каждой республикой отдельно в лице ее государственных органов на основе соглашений. Такая постановка вопроса вполне соответствовала федеративному характеру взаимоотношений. Управление губерниями возлагалось на губернских комиссаров. Когда власть в стране перешла к Советам, первым по времени создания правительственным органом, в обязанности которого входила реализация основ национальной политики, следует считать Народный комиссариат по делам национальностей (число национальных комиссариатов и отделов менялось). Во многих губерниях при исполкомах создавались национальные секции вместо отделов по делам национальных меньшинств. Кроме комиссариатов и отделов при Наркомнаце в июне 1918 г. была создана специальная Культурно-просветительская комиссия. Необходимость решения национального вопроса подтолкнула к созданию Федерации. Эти проблемы планировалось снять путем учреждения нового советского государственного (или уже с 1918 г. конституционного) строя, который должен был свести на нет национальные противоречия путем предоставления широких прав трудящимся. Идея областной автономии в планах большевиков занимала больше места, чем Федерация <10>, однако угроза распада страны вынудила их отказаться от мыслей об унитаризме, хотя до 1917 г. в среде большевиков господствовала идея сохранения унитарного государства с учетом местных особенностей. Теперь Федерация не отрицалась. Одна за одной провозглашались советские Республики: Азербайджанская (28 апреля 1920 г.), УССР (28 декабря 1920 г.), БССР (16 января 1921 г.), Армянская (2 декабря 1921 г.) и другие.
--------------------------------
<10> Дорогин В. Суверенитет в советском государственном праве. М., 1948. С. 117.

Когда речь идет о правопреемстве в таком глобальном смысле, нельзя оставлять в стороне и экономический строй, который в правовом плане формировался методом слома прежней системы, законодательным переводом всей собственности (частной, религиозной и т.д.) в государственную. Этот аспект имеет прямое отношение к правопреемству конституционного строя - в данном случае это пример антиправопреемства, поскольку ничего не было заимствовано, а наоборот - на почве раздавленной старой системы была возведена новая и совсем иная. Документами, положившими начало совершенно нового вида собственности, являются Декрет о земле и Крестьянский наказ о земле от 27 октября 1917 г. Если в Декрете о земле слов "государственная собственность" нет, то в Наказе уже есть конкретные фразы: "...право частной собственности на землю отменяется навсегда... Вся земля: государственная, удельная, кабинетская, монастырская, церковная, посессионная, майоратная, частновладельческая, общественная и крестьянская и т.д., отчуждается безвозмездно, обращается во всенародное достояние и переходит в пользование всех трудящихся на ней...", - что на деле означало перевод всех форм собственности в одну - государственную. Далее этот вид собственности был закреплен всеми советскими конституциями.
В конце 1917 - начале 1918 г. происходило формирование советского государственного аппарата. В этот период правопреемство органов власти как никогда было явным. От одних органов другим переходили право управлять, законодательные и исполнительные функции, архивы документов. По изначальному замыслу большевиков Учредительное собрание должно было стать потенциальным правопреемником СНК (он создавался как временное правительство, имевшее полномочия "впредь до созыва Учредительного собрания") <11>. Далее в целях предотвращения полного распада страны в январе 1918 г. принимается Декларация прав трудящегося и эксплуатируемого народа (малая Конституция), в которой было объявлено, что Россия становится Российской Социалистической Федеративной Советской Республикой. Федерация провозглашалась как свободный союз свободных наций. В июле 1918 г. приняли первую советскую Конституцию, которая закрепила сложившийся к тому времени порядок на законодательном уровне - иной, но не абсолютно новый во всем. Отличительной чертой новых органов власти и управления было соединение законодательных и исполнительных функций, как у императора в свое время. Именно эта черта явилась камнем преткновения при дальнейшем развитии системы органов власти и еще одной составляющей конституционного строя.
--------------------------------
<11> История государственного управления в России: Учебник. М.: Изд-во РАГС, 2006. С. 276.

Национальный вопрос регулировался слабо. Ни один законодательный акт не указывал, к какому народу обращен, не было установлено рамок конкретных форм взаимоотношений. Отделы по делам национальностей Народного комиссариата, которых к 1921 г. было пять (еврейский, латышский, финский, литовский, польский), вели работу среди соответствующих национальностей, живших на территории РСФСР как национальные меньшинства. В апреле 1923 г. на XII съезде РКП(б) была одобрена идея создания Совета Национальностей ЦИК СССР, Наркомнац был упразднен.
31 января 1924 г. была утверждена Постановлением II Съезда Советов Союза ССР Конституция СССР. По ней ЦИК СССР соединял в себе законодательные и исполнительные функции. Для постоянного управления страной ЦИК образовал правительство, которое до марта 1946 г. называлось Советом народных комиссаров. Совнарком был распорядительным и исполнительным органом, но он издавал постановления и распоряжения, которые обладали законодательной силой. Совнарком состоял из народных комиссаров. Съезд провозгласил создание нового государства, сформировал новые органы власти, отчасти ставшие правопреемниками ранее существовавших. На Съезде были сформулированы наиболее общие принципы организации советской государственности и положено начало созданию иной системы государственного управления, государственного строя.
Согласно Конституции РСФСР 1925 г. <12> Российская Республика провозглашалась социалистическим государством рабочих и крестьян, строящимся на основе федерации национальных советских республик. Ведению Всероссийского съезда Советов подлежало окончательное утверждение конституций автономных советских социалистических республик, входящих в состав РСФСР; утверждение их конституций; разрешение споров между автономными советскими социалистическими республиками и ряд других полномочий, связанных с регулированием федеративных отношений. Такие полномочия явились новыми, и вряд ли в данном случае можно вести речь о преемственности относительно прав их осуществлять. Это как раз один из тех немногих случаев, когда места правопреемству нет.
--------------------------------
<12> СУ РСФСР. 1925. N 30. Ст. 218.


Оставить комментарий




TPL_TPL_FIELD_SCROLL