Четверг, 18 Апрель 2013 14:37

О понятии территориального устройства государства в конституционно-правовой науке

  • Автор(ы): Лексин Иван Владимирович
  • Информация об авторе(ах): Доцент кафедры правовых основ управления факультета государственного управления МГУ им. М.В. Ломоносова, кандидат юридических наук, кандидат экономических наук.
  • Информация о публикации: Лексин И.В. О понятии территориального устройства государства в конституционно-правовой науке // Конституционное и муниципальное право. 2011. N 2. С. 29 - 34.

В статье рассматриваются проблемы разработки и использования категорий, описывающих территориальное устройство государства, вопросы соотношения последнего с правовым институтом и с другими правовыми явлениями.

Термин "территориальное устройство государства" не является общепризнанным в отечественной правовой науке. Круг последовательных сторонников его использования сравнительно узок <2>. Среди альтернатив данного понятия наибольшим авторитетом традиционно пользуется словосочетание "государственное устройство", однако, несмотря на широту распространения, оно подвергалось и подвергается обоснованной критике вследствие многозначности и недостаточной определенности <3>. Сама конструкция названного словосочетания провоцирует его широкую и разнообразную интерпретацию. В частности, в дореволюционной юриспруденции эта категория могла пониматься в значении как устройства государства в целом <4>, так и формы правления <5>, а иногда сводилась лишь к основным началам последней <6>. Советскому государствоведению и правоведению удалось на некоторое время скорректировать общепринятое значение государственного устройства, чему способствовало закрепление данной категории в названии главы II Конституции (Основного Закона) Союза Советских Социалистических Республик 1936 г. <7> и принятых вслед за ней конституций союзных республик, в том числе Конституции (Основного Закона) Российской Советской Федеративной Социалистической Республики 1937 г. <8> (в указанной главе закреплялись, в частности, территориальный состав государства, разграничение компетенции между уровнями государственной власти, основы отношений между последними). Однако уже в Конституции (Основном Законе) СССР 1977 г. <9> этот термин был преобразован в "национально-государственное устройство", а в принятых на ее основе в 1978 г. конституциях союзных республик, в том числе в Конституции (Основном Законе) РСФСР <10>, заменен словосочетанием "национально-государственное и административно-территориальное устройство" (независимо от наличия в составе союзной республики автономных территориальных образований). Несмотря на вытеснение термина "государственное устройство" из советских конституций, в юридической науке его узкое понимание как территориальной организации государства сохранялось - наряду с широким значением, охватывающим "круг вопросов, касающихся государственного строя в целом, устройства всего государства (социально-экономические и политические основы государства, основы правового статуса его граждан, территориальное устройство государства, система государственных органов)" <11>.
--------------------------------
<2> См.: Конституционное (государственное) право зарубежных стран: В 4 т. Т. 1 - 2. Часть общая: Учебник / Отв. ред. проф. Б.А. Страшун. 3-е изд., обновл. и дораб. М., 1995. Т. 2. С. 653 - 688; Бабурин С.Н. Территория государства: правовые и геополитические проблемы. М., 1997. С. 55; Мелехин А.В. Теория государства и права: Учебник. М., 2007. С. 164 - 171, 174 - 191.
<3> См. об этом, в частности: Фарберов Н.П. К вопросу о понятии государственного устройства // Правоведение. Л., 1963. N 1. С. 45; Чистяков О.И. Становление "Российской Федерации" (1917 - 1922). 2-е изд., репринтное. М., 2003. С. 14 - 17; Чиркин В.Е. Государствоведение. М., 1999. С. 161 - 162; Он же. Конституционное право зарубежных стран: Учебник. 3-е изд., перераб. и доп. М., 2002. С. 171 - 172.
<4> См., например: Чичерин Б.Н. Курс государственной науки: В 3 т. М., 1894. Т. 1, 3; Коркунов Н.М. Лекции по общей теории права. 9-е изд. СПб., 1914. С. 259 - 264.
<5> См., например: Малиновский В.Ф. Размышление о преобразовании государственного устройства России // Антология мировой политической мысли: В 5 т. Т. 3: Политическая мысль в России X - первая половина XIX в. / Рук. проекта Г.Ю. Семигин. М., 1997. С. 609 - 614; Сперанский М.М. Размышления о государственном устройстве империи; Там же. С. 615 - 623; Шершеневич Г.Ф. Общая теория права. М., 1911. С. 261 - 272.
<6> Так, в главе "Государственное устройство" курса государственного права Н.М. Коркунов рассматривал всего два положения Основных Законов Российской империи: о самодержавии и о законности (Коркунов Н.М. Указ. соч. С. 210 - 222).
<7> Известия ЦИК СССР и ВЦИК. 1936. N 283.
<8> Известия ЦИК СССР и ВЦИК. 1937. N 20.
<9> ВВС СССР. 1977. N 41. Ст. 617.
<10> ВВС РСФСР. 1978. N 15. Ст. 407.
<11> Юридический энциклопедический словарь / Гл. ред. А.Я. Сухарев. М., 1987. С. 83.

В современной отечественной юридической науке и практике в отсутствие официальных терминологических ориентиров данное понятие используется в разнообразных смыслах, что усугубляется еще менее упорядоченным его употреблением в смежных общественных дисциплинах (особенно в политологии) <12>. Широкое распространение получили некорректные и недостаточно проработанные представления о государственном устройстве. Так, по тавтологическому определению О.А. Кудинова, "государственное устройство - это государственное и административно-территориальное устройство страны, выражающееся в ее государственно-территориальном делении на составные части и во взаимоотношениях их с государством в целом (в федеративных государствах)" <13>, а в издании "Конституционное право государств Европы" глава "Государственное устройство" объединяет эклектичный набор параграфов, в число которых вошли даже "Вопросы конституционного регулирования социокультурной сферы в ряде государств Европы" <14>.
--------------------------------
<12> См. об этом, в частности: Лазарев В.В., Липень С.В. Теория государства и права. М., 2000. С. 126; Чиркин В.Е. Современное государство. М., 2001. С. 155.
<13> Кудинов О.А. Конституционное право зарубежных стран: Учеб.-практ. пособие / Московский государственный университет экономики, статистики и информатики. М., 2003. С. 92, 198.
<14> См.: Конституционное право государств Европы / Отв. ред. Д.А. Ковачев. М., 2005.

При всей объективной сложности интерпретации категории "государственное устройство" и допускаемой рядом авторов вольности в обращении с ней данный термин продолжает активно употребляться в юридической науке и в преподавании правовых дисциплин. Специалистами отмечается, что полноценной замены ему еще не выработано <15>. Отчасти с этим утверждением можно согласиться. Так, словосочетание "национально-государственное устройство" прочно ассоциируется с выделением автономных территориальных образований по национальному признаку. Термин "государственно-территориальное устройство" одними авторами используется для обозначения территориального устройства государства в целом <16>, другими - лишь одного из его элементов (наряду с административно-территориальным устройством) или разновидностей <17>. "Политико-территориальное устройство (организация)" (или "территориально-политическое устройство (организация)") одни авторы склонны рассматривать как термин, заменяющий категорию "государственное устройство" в узком смысле <18>, или отождествлять с ним (например, М.В. Баглай определяет государственное устройство как "политико-территориальную организацию власти, определяющую правовое положение региональных частей государства и их взаимоотношения с центральной властью" <19>, А.С. Автономов - как "политико-территориальную организацию государства" <20>), другие - рассматривают его как разновидность государственного устройства <21> (противоположную административно-территориальному устройству). Некоторые современные специалисты считают наиболее отвечающим реалиям сегодняшнего дня термин "административно-политическое устройство" <22>, а О.И. Чистяков отстаивает введенную им в 1960-х годах категорию "организация государственного единства" <23>. Но, как представляется, и эти словосочетания не характеризуются достаточной четкостью и однозначностью. Можно предложить большое число других вариантов обозначения рассматриваемого явления: "пространственная ареализация государственной власти", "территориальное конституирование государства" (или "территориальная конституция государства"), "территориальная институционализация публичной компетенции" и пр., однако вряд ли и они смогут составить достойную замену термину "государственное устройство".
--------------------------------
<15> См.: Сравнительное конституционное право / Отв. ред. В.Е. Чиркин. М., 1996. С. 468 - 469.
<16> См., например: Червонюк В.И. Конституционное право России. М., 2004.
<17> См., например: Енгибарян Р.В., Тадевосян Э.В. Конституционное право: Учебник. М., 2000; Бабурин С.Н. Указ. соч. С. 64.
<18> См., например: Замышляев Д.В. Формы политико-территориальной организации государства // Lex Russica. М., 2005. N 1. С. 195 - 203; Конституционное право зарубежных стран: Учебник для вузов / Под общ. ред. М.В. Баглая, Ю.И. Лейбо и Л.М. Энтина. М., 2004; Конституция Российской Федерации. Научно-практический комментарий (постатейный) / М.П. Авдеенкова, Н.И. Беседкина, А.Н. Головистикова и др.; Под ред. Ю.А. Дмитриева. М., 2007; Чиркин В.Е. Современное государство. М., 2001. С. 450, 468 - 491.
<19> Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации: Учебник для вузов. 6-е изд., изм. и доп. М., 2007. С. 336.
<20> Автономов А.С. Правовая онтология политики: к построению системы категорий. М., 1999. С. 210.
<21> См., например: Алебастрова И.А. Конституционное право зарубежных стран. Вопросы и ответы: Учеб. пособие. М., 2003.
<22> Так, словарь "Конституционное право" определяет политико-административную единицу - как "элемент политико-административного деления государства, часть территории государства, в рамках которой осуществляется местное самоуправление", "политико-административное деление" - как "систему единиц местного самоуправления, т.е. политико-административных единиц, образующих территорию унитарного государства или субъекта Федерации в федеративных государствах", "политико-административное устройство" - как "систему взаимоотношений между государством или субъектом Федерации в лице их центральной власти с местными политико-административными единицами, представляемыми органами местного самоуправления и (или) местного управления" (Конституционное право: Словарь / Отв. ред. В.В. Маклаков. М., 2001. С. 343 - 344).
<23> Чистяков О.И. Об "организации государственного единства" вообще, России в частности и в особенности // Вестник Московского университета. Серия 11. Право. М., 2003. N 3. С. 3 - 18.

Несмотря на отсутствие безупречных альтернатив последнему, категория "территориальное устройство государства" все же представляется наиболее нейтральной и наименее подверженной субъективным трактовкам. Конечно, в юридической литературе высказывались критические замечания в отношении данного словосочетания. Так, по мнению Т.А. Деминой, "понятия "территориальное устройство", "территориальная организация" страдают тем недостатком, что не дают представления о том, что в рамках территории многих современных государств существует не только власть самого государства, но и власть относительно обособленных частей его территории, прежде всего субъектов Федерации, автономий, муниципальных единиц, поэтому данные понятия можно использовать для характеристики власти самого государства по отношению к частям своей территории, но с его помощью невозможно показать роль публичной власти самих этих территориальных частей государства" <24>. Однако подобные упреки малоубедительны: по аналогии применительно к федеративному государству термин "государственное устройство" можно представлять относящимся лишь к разделению на субъекты Федерации.
--------------------------------
<24> Демина Т.А. Развитие понятия формы государственного устройства в конституционных проектах Российской империи и Конституциях СССР // Государственная власть и местное самоуправление. М., 2010. N 7. С. 12.

Территориальное устройство является необходимым признаком государства как социального, политического, правового явления <25> и одной из важнейших характеристик каждого конкретного государства (за исключением "карликовых" государственных образований). Осмысление территориального устройства как правового явления проводилось и проводится прежде всего с позиций теории государства и права, тогда как отраслевыми юридическими науками (в том числе конституционным правом) исследуются в основном частные практические проявления федеративного и унитарного устройства, автономии и регионализации и специфические проблемы правовой регламентации территориального устройства конкретных государств или автономных внутригосударственных образований.
--------------------------------
<25> См.: Энгельс Ф. Происхождение семьи, частной собственности и государства // Маркс К., Энгельс Ф. Соч. 2 изд. Т. 21. М., 1961. С. 170.

Данное замечание, безусловно, следует трактовать не как упрек в адрес конституционалистов, а как констатацию сложившегося "разделения труда", благодаря которому отечественным представителям конституционно-правовой науки, в частности, удалось сконцентрироваться на отдельных актуальных вопросах современного территориального устройства и подготовить ряд интереснейших работ.
Пристальное внимание теоретико-правовой науки и государствоведения к территориальному устройству (или государственному устройству) вполне объяснимо: как известно, последнее считается в настоящее время одним из основных теоретических элементов формы государства наряду с формой правления и политическим режимом <26>. Однако наличие системы теоретико-правовых представлений о территориальном устройстве не снимает необходимости разработки его целостной конституционно-правовой концепции. Потребность в такой концепции обусловливается рядом соображений.
--------------------------------
<26> Как и узкое значение государственного устройства, такое понимание формы государства устоялось в отечественной юриспруденции в советское время: так, в дореволюционной юриспруденции под формой государства обычно понималась форма правления (см., например: Елистратов А.И. Очерк государственного права (конституционное право). 2-е изд., перераб. М., 1915. С. 18 - 22; Коркунов Н.М. Указ. соч. С. 100 - 148).

Во-первых, теория государства и права, концентрируясь на типичных и общих чертах правовых явлений, далеко не всегда дает достаточные представления об их практическом многообразии (например, об отклонениях от привычных форм территориального устройства, об исключениях из типичных правил соотношения политической роли общегосударственных и региональных органов государственной власти, соразмерности правовых статусов территориальных образований и пр.). Обеспечить формирование таких представлений призваны именно отраслевые юридические науки, и прежде всего наука конституционного права.
Во-вторых, теория государства и права в силу своего объективно обобщающего характера является существенно более консервативной наукой в сравнении с отраслевыми юридическими науками. Именно последним отводится роль оперативного отражения практических изменений в исследуемых явлениях, их осмысления, прогнозирования их развития, предложения путей и способов юридического решения возникающих проблем.
В-третьих, сама теория государства и права выполняет не только методологическую и вводную функции по отношению к отраслевым юридическим наукам, но и функцию обобщения научных результатов, полученных последними. Поэтому отказ от конституционно-правового осмысления таких общеправовых явлений, как территориальное устройство государства или территориальная автономия, восприятие их теоретико-правовых трактовок в качестве аксиом или чисто механическое заимствование определений из общетеоретических работ в конечном счете выразятся в обеднении теории государства и права.

Формированию конституционно-правовой концепции территориального устройства государства препятствует ряд теоретических проблем.
В качестве первой проблемы можно рассматривать сравнительно редкое обращение авторов к категориям "территориальное устройство", "административно-территориальное устройство" и пр. при обобщенном описании того или иного государства. Отсутствие привычной ассоциации конкретных государств либо их групп (сложных государств, унитарных государств и др.) со строго определенными категориями территориального устройства приводит к неаккуратности в использовании таких категорий и некритичному отношению к их использованию. Так, Б.Н. Габричидзе и А.Г. Чернявский, по сути, не проводят различия между федеративным и административно-территориальным устройством, называя "края и области, города федерального значения, автономные образования" административно-территориальными единицами <27>, а М.И. Абдулаев некорректно указывает, что "под формой государственного устройства в юридической науке понимается административно-территориальная организация государства, характер взаимоотношений между его составными частями (субъектами), а также между центральными и местными органами" <28>.
--------------------------------
<27> См.: Габричидзе Б.Н., Чернявский А.Г. Административное право России: Учебник. 2-е изд., перераб. и доп. М., 2006. С. 93. Неоправданно расширяют содержание административно-территориального устройства и другие авторы (см., например: Демин А.А. Административно-территориальное деление страны - основа применения регионального законодательства об административной ответственности // Административное право и процесс. М., 2008. N 1).
<28> Абдулаев М.И. Теория государства и права: Учебник для высших учебных заведений. М., 2004. С. 48.


Оставить комментарий




TPL_TPL_FIELD_SCROLL