Четверг, 18 Апрель 2013 19:50

Модернизация мер конституционной ответственности органов государственной власти субъектов РФ в условиях федеративных преобразований

  • Автор(ы): Безруков А.В.
  • Информация об авторе(ах): Доцент, кандидат юридических наук, Сибирский юридический институт МВД России.
  • Информация о публикации: Безруков А.В. Модернизация мер конституционной ответственности органов государственной власти субъектов РФ в условиях федеративных преобразований // Государственная власть и местное самоуправление. 2010. N 5. С. 26 - 29.

Эффективность работы государственного механизма как на федеральном, так и на региональном уровне государственной власти во многом обусловлена не только правильной организацией и качественно осуществляемой его деятельностью, но и установлением системы адекватных мер конституционно-правовой ответственности за невыполнение или ненадлежащее выполнение своих функций.

На государственные органы субъектов Российской Федерации возложено решение значимых общественных и государственных задач, поэтому установление механизма их ответственности перед федеральным центром - необходимый элемент механизма правового регулирования в федеративном демократическом государстве. Действительно, усиление мер конституционной ответственности региональных органов государственной власти зачастую является вынужденным средством, однако не всегда вписывается в рамки конституционного поля, что особенно отразилось на конституционной ответственности региональных парламентов.
В 2000 г. по инициативе Президента РФ Федеральным законом от 29 июля 2000 г. <1>, внесшим изменения в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", вводится ответственность региональных государственных органов перед федеральными органами.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2000. N 31. Ст. 3205.

В заложенной Законом процедуре Президент РФ получает право в определенном порядке и при участии судебных органов отрешать от должности главу субъекта РФ, инициировать роспуск регионального парламента, осуществляемый путем принятия Федеральным Собранием РФ федерального закона, заблаговременно письменно предупредив указанные органы об устранении нарушений законодательства. Такой подход обеспечивал самостоятельность и стабильность системы государственной власти в субъектах РФ, гарантировал баланс во взаимоотношениях между Федерацией и субъектами, а также создавал своего рода механизм сдержек и противовесов при реализации конституционно-правовой ответственности со стороны федеральных органов государственной власти <2>. Конституционность таких мер подтвердил и Конституционный Суд России <3>.
--------------------------------
<2> См.: Безруков А.В., Кондрашев А.А. Совершенствование законодательного регулирования института конституционно-правовой ответственности субъектов РФ // Государство и право. 2004. N 8. С. 46 - 47.
<3> См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 4 апреля 2002 г. // СЗ РФ. 2002. N 15. Ст. 1497.

Проводимые преобразования в деле укрепления властной вертикали значительно модернизировали ответственность региональных органов власти, в 2004 - 2009 гг. в ФЗ об общих принципах... внесены изменения, усилившие ответственность региональных органов власти.
Во-первых, Президент РФ получил право отрешения от должности главы субъекта РФ вследствие утраты его доверия. По сути, Президенту РФ нет необходимости прибегать к усложненной процедуре отрешения, утрата доверия значительно расширяет возможности политического усмотрения главы государства в отношении нелояльных к нему глав регионов.
Во-вторых, законодатель расширил число оснований досрочного прекращения полномочий региональных парламентов и определил два основных органа, полномочных принять решение об их досрочном роспуске, - это Президент РФ и глава субъекта РФ.
И если в отношении исполнительных органов субъектов РФ усиление мер ответственности в определенной мере конституционно обосновано принципом единства системы органов исполнительной власти (ч. 3 ст. 5, ч. 2 ст. 77 Конституции РФ), то в отношении региональных парламентов возникают сомнения в конституционности мер такой ответственности.
Что касается роспуска регионального парламента главой субъекта РФ, то важно заметить, что глава субъекта РФ вправе принять решение о досрочном прекращении полномочий парламента субъекта РФ в двух случаях:
1. При принятии парламентом субъекта РФ нормативного правового акта, противоречащего Конституции РФ и другим правовым актам большей юридической силы, если такие противоречия установлены соответствующим судом, а региональный парламент не устранил их в течение шести месяцев со дня вступления в силу судебного решения.
2. Если вступившим в силу решением соответствующего суда установлено, что избранный или вновь избранный в правомочном составе законодательный орган субъекта РФ в течение трех месяцев подряд не проводил заседание.
Решение губернатора о досрочном прекращении полномочий парламента субъекта Российской Федерации принимается в форме указа (постановления). При этом не требуется вынесение предупреждения и судебного подтверждения невыполнения решения суда, как предусмотрено в процедуре роспуска регионального парламента главой государства.
Важно обратить внимание на то, что в новой редакции Закона наблюдается смещение вектора полномочий в пользу главы субъекта РФ и Президента РФ. Если в прежней редакции Закона была установлена возможность региональному законодательному органу выразить недоверие главе субъекта РФ, что влекло его отставку, то по действующему Закону недоверие губернатору со стороны регионального парламента направляется Президенту РФ, который и принимает окончательное решение (ст. 19 ФЗ).
Вместе с тем нельзя не отметить тенденцию постепенного усиления роли представительных органов на региональном и местном уровнях, которые участвуют в определении кандидатуры глав субъектов РФ, могут избирать и удалять от должности глав муниципальных образований, осуществляют контроль за исполнительными органами власти. При этом Президент РФ в Послании Федеральному Собранию РФ предложил включить в региональные учредительные акты положения о ежегодном отчете руководителей исполнительной власти перед местным парламентом по аналогии с Конституцией России <4>.
--------------------------------
<4> См.: Послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ от 12 ноября 2009 г. // Российская газета. 2009. 13 нояб.

В Законе расширены возможности Президента РФ по роспуску регионального парламента. Это также два случая - при принятии парламентом региона неконституционных (незаконных) правовых актов и несогласование представленной Президентом России кандидатуры на должность главы субъекта РФ.
В случае если соответствующим судом установлено, что парламентом субъекта РФ принят нормативный правовой акт, противоречащий Конституции РФ, федеральным законам, а парламент региона в течение шести месяцев со дня вступления в силу решения суда не принял в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда, и после истечения данного срока судом установлено, что в результате уклонения законодательного органа субъекта РФ от принятия в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда были созданы препятствия для реализации закрепленных Конституцией РФ, федеральными законами полномочий федеральных органов государственной власти, органов местного самоуправления, нарушены права и свободы человека и гражданина, права и охраняемые законом интересы юридических лиц, Президент Российской Федерации выносит предупреждение парламенту региона в форме указа. Если в течение трех месяцев региональный парламент не принял мер по исполнению решения суда, Президент РФ вправе его распустить.
Здесь важно обратить внимание на два момента. Во-первых, процедура роспуска парламента субъекта РФ Президентом РФ по сравнению с роспуском главой региона значительно усложнена, где требуется два судебных решения и предусмотрено вынесение предупреждения. Во-вторых, в прежней редакции Закона данное полномочие относилось к прерогативе федерального парламента, Президент РФ мог лишь внести в Государственную Думу проект ФЗ о роспуске регионального парламента.
Конституционный Суд РФ в Постановлении от 4 апреля 2002 г. признал конституционной возможность вмешательства Федерации в дела субъектов РФ при наступлении неблагоприятных последствий, указанных в законе, а предупреждение парламенту региона назвал "профилактической мерой, которая призвана побудить органы государственной власти субъектов РФ к добровольному исполнению решения суда, способствовать выполнению ими конституционных обязанностей и одновременно создает дополнительную гарантию для субъекта РФ в процедуре применения федерального воздействия" <5>. Однако КС РФ оценивал конституционность предупреждения с возможным последующим роспуском регионального парламента в форме ФЗ, принимаемого Государственной Думой, как было предусмотрено в прежней редакции Закона, а не указом Президента РФ, как регламентировано действующим законодательством. Насколько такой подход будет соответствовать федеральной Конституции, принципам демократии и разделения властей?
--------------------------------
<5> СЗ РФ. 2002. N 15. Ст. 1497.

В Постановлении от 16 октября 1997 г. по делу о проверке конституционности п. 3 ст. 49 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" Конституционный Суд РФ указал, что прекращение именно законом полномочий выборного органа местного самоуправления является существенной гарантией. Возможность принятия федеральных законов особого, по сути распорядительного, характера подтверждена им также в Постановлении от 20 июля 1999 г. по делу о проверке конституционности Федерального закона "О культурных ценностях, перемещенных в Союз ССР в результате Второй мировой войны и находящихся на территории Российской Федерации". В упомянутом Постановлении от 4 апреля 2002 г. Суд подчеркнул, что данные правовые позиции распространяются и на регулирование досрочного прекращения полномочий законодательного органа субъекта РФ. Следовательно, КС РФ определил недопустимость принятия таких решений иным, кроме законодательного, органом. Таким образом, в последующем Суду придется или изменить свою позицию, обосновав такие прерогативы Президента РФ, либо же признать такой порядок роспуска регионального парламента неконституционным.
Другим основанием для роспуска парламента Президентом РФ является отклонение или непринятие решения региональным парламентом по представленной Президентом РФ кандидатуре главы субъекта РФ. В таком случае Президент РФ назначает временно исполняющего обязанности главы региона на период до вступления в должность лица, наделенного полномочиями высшего должностного лица субъекта РФ.
Законодатель предусмотрел необходимость проведения Президентом России соответствующих консультаций с региональным парламентом и политической партией, внесшей Президенту РФ предложение по соответствующей кандидатуре главы субъекта РФ в случаях первичного и повторного отклонения указанной кандидатуры либо непринятия решения о ее отклонении или согласовании парламентом субъекта РФ.
С учетом результатов проведенных консультаций Президент РФ вправе повторно внести предложение о кандидатуре главы региона и (или) назначить временно исполняющего обязанности руководителя субъекта РФ, а при повторном отклонении или нерассмотрении кандидатуры главы субъекта РФ распустить законодательный орган субъекта РФ.
Следовательно, в какой состав парламента субъекта РФ (действующий или вновь избранный в случае роспуска первого) представлять кандидатуру главы субъекта РФ в третий и последующий раз, решает Президент РФ, так как в Законе предусмотрено его право роспуска регионального парламента в форме издания указа.
Таким образом, новые подходы к установлению (усилению) конституционно-правовой ответственности государственных органов субъектов РФ явились следствием проводимой в России политики укрепления властной вертикали и свидетельствуют об усилении роли президентской власти. И позитива здесь немного. Во-первых, это в определенной мере противоречит принципам демократии и основам конституционного строя России (ст. 1, 5, 10, 11 Конституции РФ). Во-вторых, очередные изменения федерального законодательства в очередной раз повлекут необходимость изменения учредительных актов регионов, что негативно скажется на структуре и стабильности регионального законодательства. В-третьих, обозначенные меры конституционной ответственности региональных органов перед федеральными органами свидетельствуют об излишне централизованном характере их отношений, разрушают федеративную структуру государства и нарушают принцип разделения властей, что особенно недопустимо в отношении законодательной власти, органы которой не иерархичны и должны сохранять определенную самостоятельность, эффективно осуществляя свои функции в интересах населения регионов.

Оставить комментарий




TPL_TPL_FIELD_SCROLL