Четверг, 18 Апрель 2013 04:00

Утраченные иллюзии (о Постановлении Европейского суда по правам человека по делу Республиканская партия России против России)

  • Автор(ы): Чуров В.Е., Эбзеев Б.С.
  • Информация об авторе(ах): На момент подготовки номера к печати В.Е. Чуров являлся Председателем Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, а Б.С. Эбзеев - членом Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, заслуженным деятелем науки Российской Федерации, доктором юридических наук, профессором.
  • Информация о публикации: Чуров В.Е., Эбзеев Б.С. Утраченные иллюзии (о Постановлении Европейского суда по правам человека по делу Республиканская партия России против России) // Журнал конституционного правосудия. 2011. N 6. С. 28 - 38.

В статье критикуется Постановление Европейского суда по правам человека по делу Республиканская партия России против России: от фактических ошибок при изложении Судом фабулы дела до отождествления им двух различных институтов российского права - запрета политической партии и ликвидации политической партии. Подвергается сомнению корректность результатов использования Судом метода сравнительного права (например, сопоставляются европейские унитарные государства с федеративной Россией, несоразмерная численность населения и угрозы).
Автор задается вопросом, не напоминает ли слона в посудной лавке та неуклюжесть, с какой в комментируемом решении Европейский суд, самоуверенно полагающий, что он действует в своем праве, пытается опрокинуть правовые позиции Конституционного Суда России, отражающие реалии нашей социальной и правовой действительности и являющиеся частью Основного Закона Российской Федерации, принятого, подчеркнем это, всенародным голосованием?!

В статье обосновывается верховенство юрисдикции Конституции и Конституционного Суда Российской Федерации над юрисдикцией любых международных договоров и межгосударственных структур, включая Европейскую конвенцию 1950 года и Европейский суд по правам человека, в силу того что Конституция России в отличие от учредительных актов некоторых иных федеративных государств отвергла теорию делимости суверенитета.
Предлагается дополнить Федеральный конституционный закон "О Конституционном Суде Российской Федерации" указанием на то, что Конституционный Суд по запросам высших органов государственной власти проверяет (путем вынесения заключения) решения международных судебных органов, если есть основания полагать, что их исполнение может войти в коллизию с Конституцией России.
12 апреля 2011 года Европейский суд по правам человека (далее - ЕСПЧ) принял Постановление по делу Республиканской партии России (Republican Party of Russia v. Russia), которое было инициировано жалобой N 12976/07 против Российской Федерации, поданной в ЕСПЧ в порядке статьи 34 Конвенции о защите прав человека и основных свобод (далее - Конвенция) 26 февраля 2007 года. При этом заявитель указывал, в частности, на нарушение его права на свободу объединения <2>.
--------------------------------
<2> Республиканская партия России, созданная в ноябре 1990 года, 14 марта 1991 года была официально зарегистрирована как общественное объединение "Республиканская партия Российской Федерации". После внесения изменений в законодательство 27 апреля 2002 года объединение было реорганизовано в политическую партию под названием "Республиканская партия России". 12 августа 2002 года она была зарегистрирована в качестве партии.
17 декабря 2005 года состоялся внеочередной съезд партии. Спустя неделю заявитель обратился в Минюст России с целью внесения изменений в сведения, содержащиеся в Едином государственном реестре юридических лиц. Однако 16 января 2006 года ей в этом было отказано, поскольку партией не было представлено документов, подтверждающих, что съезд партии проводился в соответствии с законодательством и ее уставом.
2 марта 2006 года заявитель подал повторное заявление, однако 4 апреля 2006 года Минюст России повторно отказал заявителю в регистрации изменений, поскольку заявитель не представил документы, подтверждающие количество членов партии.
12 сентября 2006 года Таганский районный суд города Москвы подтвердил решение от 4 апреля 2006 года. 9 декабря 2006 года Московский городской суд, рассмотрев кассационную жалобу заявителя, оставил решение нижестоящего суда без изменений.
В 2006 году Министерство юстиции провело проверку деятельности заявителя и вынесло 36 предупреждений региональным отделениям партии. Семь региональных отделений были ликвидированы судом по требованию Министерства, а деятельность Московского регионального отделения - приостановлена. Согласно отчету Министерства партия имела 49 региональных отделений, 32 из которых состояли более чем из 500 членов, а общее количество членов партии составляло 39 970.
1 марта 2007 года Министерство обратилось в Верховный Суд России с заявлением о ликвидации заявителя, поскольку партия имела в своем составе менее 50 000 членов и менее чем 45 региональных отделений с численностью более 500 членов в нарушение Федерального закона "О политических партиях".
Заявитель утверждал, что не нарушал требования Федерального закона "О политических партиях", так как партия состояла из 58 166 членов и 44 зарегистрированных региональных отделений численностью более 500 членов. Однако 23 марта 2007 года Верховный Суд вынес решение о ликвидации заявителя, поскольку заявитель в действительности не выполнил требования, установленные Федеральным законом "О политических партиях", в частности в отношении ее численности. Суд подчеркнул, что даже в случае согласия с доводами самой партии она имела только 44 региональных отделения с более чем 500 членами вместо 45, что само по себе является достаточным основанием для ликвидации.

ЕСПЧ, сославшись на свое понимание применимого к данному случаю законодательства России, в том числе о политических партиях и их государственной регистрации, прецедентную практику Конституционного Суда Российской Федерации, соответствующие международные материалы, главным образом Руководящие принципы о запрете и ликвидации политических партий и аналогичных мерах Венецианской комиссии Совета Европы 2000 года, а также материалы сравнительного анализа права ряда государств, пришел к выводу, что:
- имело место нарушение статьи 11 Конвенции "Свобода собраний и объединений" <3> в связи с отказом властей Российской Федерации (Минюста России) внести изменения в государственный реестр;
--------------------------------
<3> "Статья 11. Свобода собраний и объединений
1. Каждый имеет право на свободу мирных собраний и на свободу объединения с другими, включая право создавать профессиональные союзы и вступать в таковые для защиты своих интересов.
2. Осуществление этих прав не подлежит никаким ограничениям, кроме тех, которые предусмотрены законом и необходимы в демократическом обществе в интересах национальной безопасности и общественного порядка, в целях предотвращения беспорядков и преступлений, для охраны здоровья и нравственности или защиты прав и свобод других лиц".

- имело место нарушение статьи 11 Конвенции в связи с ликвидацией заявителя.
Решение по существу вопроса было принято единогласно, что же касается "частичного особого мнения" судьи А.И. Ковлера, оно касалось только первого вывода ЕСПЧ и сводилось к тому, что "отказ зарегистрировать партию не был окончательным и заявитель мог исправить выявленные недочеты в документах и подать свое заявление о регистрации повторно".
Не следует заблуждаться. Проблема заключается отнюдь не в принятых в России правилах регистрации юридических лиц и их интерпретации Минюстом или ЕСПЧ; главное - в критериях создания политических партий, устанавливаемых Российским государством не произвольно, как полагает ЕСПЧ, а с учетом переживаемого страной исторического этапа и потребности в создании устойчивой многопартийной системы. Вопрос еще и в том, готовы ли мы согласиться с крайне тенденциозным истолкованием ЕСПЧ фундаментальных основ отечественной государственно-правовой жизни и нашей социально-политической действительности, ставящим под сомнение суверенитет России, и защищать Конституцию Российской Федерации от покушений на нее, под каким бы благовидным предлогом и кем бы они ни совершались.
Оставим на совести ЕСПЧ некоторые фактические ошибки при изложении фабулы дела. Приведем обширную выдержку из решения Суда, чтобы читатель мог сформировать собственное представление о картине в целом. В частности, походя опрокидывая сформулированные Конституционным Судом Российской Федерации правовые позиции, основанные на Основном Законе России и раскрывающие его содержание <4>, ЕСПЧ заявил:
--------------------------------
<4> Конституционный Суд России около пятнадцати раз обращался в своих решениях к анализу нормативного содержания конституционного права на объединение, в том числе во взаимосвязи указанного права с основами конституционного строя Российской Федерации (ст. 1, 2, 3, 13, 15), а также избирательными и иными правами граждан. В частности, в Постановлении от 16 июля 2007 года N 11-П по делу о проверке конституционности отдельных положений статей 3, 18 и 41 Федерального закона "О политических партиях" в связи с жалобой политической партии "Российская коммунистическая рабочая партия - Российская партия коммунистов" Суд сделал вывод, имеющий принципиальное значение для адекватной оценки решения ЕСПЧ: "Таким образом, абзац третий пункта второго статьи 3 Федерального закона "О политических партиях", закрепляющий требования к численности политической партии и ее региональных отделений, и находящиеся в нормативном единстве с ним подпункт "ж" пункта 1 статьи 18 и подпункты "г", "д" пункта 3 статьи 41 названного Федерального закона, регулирующие условия и порядок государственной регистрации регионального отделения политической партии и последствия изменения статуса политических общественных объединений, не отвечающих требованиям, предъявляемым к политической партии, - в системе действующего правового регулирования, в том числе во взаимосвязи с положениями статей 1, 2, 3, 13, 15 (часть 4), 17, 19, 28, 29, 30 и 32 (части 1 и 2), 45 (часть 1) и 55 Конституции Российской Федерации и законодательства об общественных объединениях, выборах и референдумах, а также с учетом конкретно-исторических условий становления в Российской Федерации как демократическом федеративном правовом государстве с республиканской формой правления устойчивой многопартийной системы (выделено нами. - Б.Ч., Б.Э.) - нельзя признать чрезмерно ограничивающими право на объединение в политические партии".

"127. Суд принимает во внимание ссылку Конституционного Суда на особую историко-политическую ситуацию в России, характеризующуюся нестабильностью новой установленной политической системы, перед которой стоят серьезные вызовы от сепаратистских, националистических и террористических сил (см. пункт 55 выше). Суд подчеркивает особое положение России, которая относительно недавно начала процесс перехода к демократии. Суд соглашается с тем, что, скорее, был определенный интерес в обеспечении того, чтобы после распада Советского Союза и в начале демократической реформы в 1991 году предпринимались меры по сохранению стабильности и предоставлению возможности создавать и укреплять неустойчивые демократические институты. Следовательно, Суд не исключает, что непосредственно после распада Советского Союза запрет на создание региональных политических партий мог быть обоснованным.
128. Однако Суд считает важным то, что запрет не был введен в 1991 году, а только в 2001 году, почти через десять лет после того, как Россия начала процесс перехода к демократии. При данных обстоятельствах Суд считает, что довод о том, что мера была необходимой для защиты неустойчивых демократических институтов России, ее целостности и национальной безопасности, является еще менее убедительным. Для того чтобы недавнее введение общих ограничений в отношении политических партий было обоснованным, должны быть представлены особенно убедительные доводы. Однако власти не предоставили объяснения, какие озабоченности возникли в последнее время относительно региональных партий и почему такие озабоченности не существовали в ходе первых этапов транзита в начале 90-х годов (см. относительно аналогичного обоснования указанное дело Тэнасе (Tanase), § 174).
129. Суд считает, что по прошествии времени общие ограничения в отношении политических партий становится все сложнее оправдать. Становится необходимым отдать предпочтение оценке по конкретному делу, учитывать фактическую программу и действия каждой политической партии, нежели кажущуюся угрозу со стороны определенной категории или типа партий (см. с учетом соответствующих изменений указанное дело Тэнасе, § 175, и дело Адамсонс против Латвии (Adamsons v. Latvia), жалоба N 3669/03, § 123, 24 июня 2008 года). По мнению Суда, существуют меры для защиты законов, институтов и национальной безопасности России, кроме решительного запрещения региональных партий. Санкции, включая наиболее серьезные случаи ликвидации, могут налагаться на те политические партии, которые применяют незаконные или недемократические методы, подстрекают к насилию или выдвигают политику, которая нацелена на разрушение демократии и пренебрегает правами и свободами, признанными в демократии. Такие санкции связаны с выявлением реальной угрозы национальным интересам, в частности с фактами, основанными на конкретной информации, а не осуществлением действий лишь на том предположении, что все региональные партии представляют угрозу национальной безопасности.
130. Настоящее дело является примером возможности существования нарушений, связанных с беспорядочным запрещением региональных партий, которое, более того, основано на расчете количества региональных отделений партий. Заявитель - всероссийская политическая партия, которая никогда не отстаивала региональные интересы или сепаратистские взгляды, чей устав четко указывал, что одной из целей являлось обеспечение единства страны и мирное сосуществование ее многонационального населения, и которая никогда не обвинялась в каких-либо попытках подорвать территориальную целостность России, была ликвидирована только на формальном основании о том, что она не имела достаточного количества региональных отделений. При данных обстоятельствах Суд не понимает (does not see), каким образом ликвидация заявителя обеспечила достижение одной из целей, указанных властями, в частности, предотвращение беспорядков или защита национальной безопасности или прав других лиц".
Итак, ЕСПЧ "не понимает". По-видимому, именно этим объясняется то, что он отождествил два различных института российского права - запрет политической партии, который действительно служит указанным в части 5 статьи 13 Основного Закона России и части 2 статьи 11 Конвенции целям, и ликвидацию политической партии, которая в части количественных критериев ее создания и деятельности никак этими целями не обусловлена.
Словом, в огороде бузина, а в Киеве дядька. Произошла подмена не только понятий, но обозначаемых ими явлений правовой действительности, что во многом предопределило содержание комментируемого решения и вызвало недоумение юридической общественности, привыкшей с доверием относиться к решениям ЕСПЧ.
Впрочем, не будем излишне строги к судьям Европейского суда. Даже им свойственно ошибаться, хотя прямое игнорирование ими правовых позиций самого ЕСПЧ (решения по жалобам N 28973/95 от 30 октября 1995 года и N 12282/02 от 14 июня 2005 года), на что обратил внимание судья А.И. Ковлер, едва ли возможно объяснить с позиций юридической логики или недостаточным проникновением в предмет разбирательства. Как невозможно объяснить мотивировку принятого ЕСПЧ решения ссылкой на материалы сравнительного исследования права европейских государств в части, касающейся требований о числе членов политической партии или запрета региональных партий. Насколько корректно сравнение законодательства Российского федеративного государства с законодательством унитарных Хорватии, Молдовы или Румынии, несопоставимых ни по территории, ни по численности населения, к тому же далеких от тех угроз, с которыми сталкивается Россия?! И не напоминает ли слона в посудной лавке та неуклюжесть, с какой в комментируемом решении ЕСПЧ, самоуверенно полагающий, что он действует в своем праве, пытается опрокинуть правовые позиции Конституционного Суда России, отражающие реалии нашей социальной и правовой действительности и являющиеся частью Основного Закона Российской Федерации, принятого, подчеркнем это, всенародным голосованием?!
Наивно полагать, что стоит только упразднить прежнюю политическую систему и провозгласить свою приверженность свободе и правам человека, как демократия осуществится сама собой. Народовластие способно раскрыть свой потенциал лишь постольку, поскольку опытом политического развития самого народа выработаны соответствующие формы организации народного суверенитета. В противном случае свобода слова, печати, митингов и собраний, всеобщее избирательное право сами по себе генерируют не демократию, а анархию, которая на следующем этапе развития сменяется олигархией, сопровождаемой утратой государством функции социального служения и социальной и политической апатией большинства народа, которая, в свою очередь, может смениться "демократическим" цезаризмом.
При этом сама демократия не представляет собой ни божественного откровения, ни неизменного социального идеала, одинакового во всех своих проявлениях для всех стран и народов; это - одна из политических форм, на содержании которой сказываются дух народа и его история, состояние экономики, мононациональный или полиэтничный состав населения и его численность, размеры территории и даже климат, характер взаимоотношений с другими государствами и т.д. Она может быть результатом естественно-исторического развития, и в этом случае демократия как организация публичной власти и ее взаимоотношений с личностью является естественным и необходимым рефлексом на сложившиеся формы собственности и всей системы экономических отношений так называемого индустриального общества, приходящего на смену феодализму.
Но демократия может быть и результатом социального выбора народа, как это произошло в России, не подготовленного историческим развитием общества. И в этом случае она объективно не способна немедленно оправдать возлагавшиеся на нее ожидания. Результатом такого разочарования может быть либо рецидив прошлого в организации и функционировании государства, либо упорное и последовательное утверждение институтов демократии во всех сферах жизни общества. Это тяжелая и не всегда благодарная работа, сложность которой усугубляется тем, что у демократии с точки зрения магистрального пути развития отечественной цивилизации в обозримом будущем нет альтернативы. В этом ни у кого в России нет сомнений, как нет сомнений в том, что здесь особенно важна мудрость законодателя и суда!
Разумеется, сфера распространения демократии не ограничивается только областью политических отношений. Правовое государство с характерными для него верховенством закона, недопустимостью примата государства над обществом, обязанностями и ответственностью перед народом, различными социальными структурами и личностью, развитой системой прав и свобод человека и гражданина и надежным механизмом их защиты требует соответствующего экономического фундамента. Между политикой и экономикой существует тесная взаимозависимость, и возможны лишь определенные комбинации политического и экономического устройства. Демократическая организация экономики, свободный рынок и полноценные товарно-денежные отношения на основе добровольного сотрудничества индивидов являются фундаментом политической демократии. В свою очередь, политическая демократия, воплощаемая в правовом государстве, оказывает обратное воздействие на экономику и предопределяет роль государства и формы его руководства экономическим развитием общества.
Не следует, однако, думать, что рынок и товарно-денежные отношения, основанные на добровольном и юридически свободном сотрудничестве людей, обусловившие разрушение во многом традиционного общества в России, обладают чудодейственной силой, способной гарантировать демократическое развитие общества. Свободный рынок означает децентрализацию экономики, демократия же представляет собой политическую централизацию, воплощаемую в государстве. Именно обеспечению политического единства свободных индивидов служит в конечном счете Конституция Российского государства.
Таким образом, демократия - это государство, причем мера "государственного" в ней предопределяется этапом становления самой демократии. Демократия в России находится на начальном этапе своего развития, и сегодня именно от публичной власти в огромной мере зависит утверждение демократических институтов. Речь, стало быть, идет о государственном управлении демократическими процессами, каким бы нонсенсом для либертарного мышления ни выглядело это утверждение на первый взгляд.
В самом деле, действующая Конституция Российской Федерации - демократическая по своей сущности и организации учрежденного ею государства - в отличие от основных законов "старых" демократий была не записью итогов долгого экономического, социального, политического, духовного и юридического развития общества, а некоторой идеальной моделью социально-экономического и политико-юридического бытия, требующей своего наполнения. История не предоставила России двухсот лет для естественного вызревания демократических институтов в недрах традиционного общества и их постепенного утверждения не только в социально-экономической или политико-юридической сфере, но и в общественном и индивидуальном сознании.
Пора отказаться и от наивных представлений о том, что конституция сама по себе является достаточной гарантией демократического развития общества и свободы и прав человека и гражданина. Подлинная гарантия писаной конституции и закрепляемых ею институтов конституционного государства, при условии, что она соответствует потребности общества и отвечает уровню его развития, заключается в такой организации социума, которая могла бы противостоять всяким покушениям на защищаемый основным законом конституционный строй. Речь идет о такой организации государственных и общественных институтов, собственности, социальных отношений, которая объективно служила бы утверждению и развитию демократии.
Иными словами, прочность демократии определяется не просто наличием писаной конституции, даже отвечающей самым высоким стандартам, или существующими в данный момент в обществе умонастроениями, а наличием и юридическим закреплением действительного баланса интересов различных социальных слоев и общественных классов, наций и народов, результатом чего являются уважение и доверие граждан к институтам конституционного строя. Именно этому призвана служить устойчивая многопартийная система, формирование которой требует немало времени и усилий и никак не может быть осуществлено из Страсбурга.

* * *

Конституция провозглашает Российскую Федерацию демократическим федеративным правовым государством с республиканской формой правления. Согласно же ее статье 13, закрепляющей одну из основ конституционного строя России как демократии в рамках правового государства, в России признается идеологическое многообразие, никакая идеология не может устанавливаться в качестве государственной или обязательной, признаются политическое многообразие и многопартийность. Тем самым Конституция закрепляет идеологический и политический плюрализм как основу развития общества и одну из содержательных характеристик демократии.
Признание идеологического многообразия (наряду с признанием политического многообразия и многопартийности) в качестве одной из основ конституционного строя Российской Федерации есть рефлекс на насаждавшийся десятилетиями идеологический монизм, закреплявшийся в советских конституциях и поддерживавшийся всеми институтами государственной власти. Оно означает существенное сужение пределов государственной власти, поскольку из-под контроля государства выводится сфера идеологии, под которой обычно понимается система политических, правовых, нравственных, религиозных, эстетических и философских взглядов и идей, в которых осознается и оценивается отношение людей к действительности.
Одновременно такая конституционализация, поскольку она реализована в социальной практике, выступает гарантией демократии, основанной на свободной циркуляции политических взглядов и обсуждении разнообразных политических программ, поскольку именно политические партии играют существенную роль в обеспечении плюрализма и успешного функционирования ее институтов. В частности, тот же ЕСПЧ в Постановлении от 25 мая 1998 года по делу Социалистическая партия и другие против Турции отметил: "Сущность демократии в том, чтобы позволить выдвигать и обсуждать разнообразные политические программы, даже те, которые подвергают сомнению тот порядок, согласно которому организовано в настоящее время государство, при условии, что они не наносят ущерба самому государству". Да, но без ущерба самому государству!
Отсюда проистекает запрет для государства, его органов и должностных лиц в своей официальной деятельности по осуществлению государственно-властных функций и полномочий руководствоваться не конституцией, законом, иными нормативными актами, а той или иной идеологией, включая идеологию либерализма, социал-демократизма, марксизма-ленинизма и пр. В этом отношении государство "выше идеологии". Кроме того, из такого признания вытекают некоторые индивидуальные и коллективные права граждан и их объединений на разработку и развитие воззрений и теорий идеологического характера, их распространение в не противоречащих закону формах и в установленном им порядке, практическое осуществление способами, соответствующими конституционному строю Российской Федерации, и т.п.
Признание Конституцией России идеологического многообразия сопровождается признанием политического многообразия и многопартийности, которая является структурированным выражением идеологического многообразия, его оформлением в виде различных политических партий, объединяющих граждан в зависимости от их социальной и политической ориентации.
Отсюда в том числе следует, что политические партии действительно являются институтом, необходимым для функционирования демократии в рамках правового государства и в формах, установленных Конституцией. Поскольку коллективное участие граждан, в своей совокупности составляющих многонациональный народ Российской Федерации - носитель суверенитета и единственный источник власти в стране, в осуществлении власти в Российской Федерации, провозглашенное в преамбуле Конституции и структурированное в ее статье 3 и ряде иных положений, предполагает формирование политической воли народа, определяющей деятельность публичной власти, то по смыслу статьи 13 Конституции именно политические партии содействуют процессу волеобразования народа в условиях открытости такого процесса и свободы создания и деятельности самих политических партий, отвечающих критериям демократии в рамках федеративного правового государства с республиканской формой правления.
Закон о политических партиях предусматривает принципы образования, регистрации и деятельности политических партий и их региональных отделений, государственную поддержку и государственное финансирование политических партий (в зависимости от полученных на выборах голосов), формы их участия в выборах, гарантии их деятельности и механизмы контроля за соблюдением ими Конституции и законодательства. При этом согласно пункту 1 статьи 3 данного Закона политическая партия - это общественное объединение, созданное в целях участия граждан Российской Федерации в политической жизни общества посредством формирования и выражения их политической воли, участия в общественных и политических акциях, в выборах и референдумах, а также в целях представления интересов граждан в органах государственной власти и органах местного самоуправления.
Отсюда следует, что политическая партия действительно является автономным от государственных институтов образованием, т.е. самоуправляемым общественным объединением, создаваемым по инициативе граждан и в своей деятельности, поскольку она осуществляется в непротиворечии с законом, независимым от государства. При этом политическая партия представляет собой особый вид общественного объединения, для которого характерны определенная целевая ориентация, соответствующая идеологическая база, постоянная организационная структура, фиксированное индивидуальное членство.
Одновременно политическая партия - элемент политической системы общества, ее назначение - участие в политической жизни общества, а в условиях сложившейся многопартийности и соответствующей ей избирательной системы - институционализация государственной власти в установленных Конституцией пределах и формах. Конституция, однако, провозглашая политическое многообразие и многопартийность, гарантируя равенство политических партий перед законом независимо от изложенных в их учредительных и программных документах идеологии, целей и задач и возлагая на государство обязанность обеспечивать соблюдение прав и законных интересов политических партий, непосредственно не определяет особенности создания, деятельности, реорганизации и ликвидации политических партий, как не устанавливает условия и порядок реализации гражданами Российской Федерации права на объединение в политические партии.


Оставить комментарий




TPL_TPL_FIELD_SCROLL