Понедельник, 29 Апрель 2013 00:00

Проблемы защиты общественного интереса в российском гражданском процессе

  • Автор(ы): Туманов Дмитрий Александрович
  • Информация об авторе(ах): Кандидат юридических наук, старший преподаватель кафедры гражданского процесса Московской государственной юридической академии им. О.Е. Кутафина, доцент кафедры процессуального права Всероссийской академии внешней торговли Министерства экономического развития Российской Федерации.
  • Информация о публикации: Туманов Д.А. Проблемы защиты общественного интереса в российском гражданском процессе // Законы России: опыт, анализ, практика. 2012. N 9. С. 3 - 11.

Статья посвящена защите общественного интереса в гражданском судопроизводстве. Автор ставит вопрос о сущности такого интереса, его соотношении с интересом государства, неопределенного круга лиц. Кроме того, анализируются проблемы, касающиеся закрепления такого интереса в законе и круга лиц, правомочных возбуждать гражданский процесс.
В этой статье развиваются некоторые предложенные нами ранее идеи, поэтому в ряде случаев не удалось избежать повторения того, что уже было опубликовано. См.: Туманов Д.А. Некоторые вопросы защиты общественного интереса в российском гражданском процессе // Защита прав в России и других странах Совета Европы: современное состояние и проблемы гармонизации: Сб. науч. статей. Краснодар-СПб., 2011. С. 475 - 485.

I. Общественный интерес - это интерес всего общества в целом либо отдельной социальной общности.

В различные исторические периоды существовал неодинаковой подход к тому, что общественно полезно, а что нет; какие виды социальных общностей признавались нормальными, а какие не поощрялись или считались опасными. На основании этого нередко решался вопрос о том, чему придавалась правовая защита, и о том, что правом не поощрялось и даже запрещалось.
Современный мир устроен несколько иначе, поскольку в цивилизованных странах произошло признание того, что в действительности общество эклектично и состоит из различных, порой непохожих друг на друга общностей. Следовательно, изменился и подход к правовой защите, которая теперь в таких странах предоставляется не только многочисленным общностям, но и различным немногочисленным социальным группам, за исключением случаев, когда их деятельность носит со всей очевидностью опасный для остального общества характер. Поэтому атавизмом является любая форма шовинизма - от национализма до гомофобии.
В правовой науке не было выработано единого понятия интереса. Зачастую его понимают как определенную потребность. В других случаях обозначают в качестве блага. В понимании общественного интереса, по нашему мнению, должна идти речь о сочетании двух указанных подходов. В данном случае речь может идти о потребности в наличии некоего общего блага, принадлежащего обществу в целом либо отдельной социальной группе. При этом термин "благо" мы используем для обозначения некоего явления, само наличие которого имеет положительный эффект. Потребности в наличии блага, претендующие на общественный интерес, могут быть весьма различны. Так, они могут, например, выражаться в необходимости создания чего-либо общеполезного: больниц, детских садов и т.д.; сохранения памятников истории; обеспечения доступа в места общего пользования, например на пляжи; в объективном знании о личностях или определенных исторических фактах, имеющих значение для социальной группы, и т.д. При этом необходимо учитывать, что нередко уничтожение того блага, потребность в котором была у общества, может быть невосполнимо. Так, разрушение памятника архитектуры не может быть компенсировано каким-либо способом.
Особое значение в развитии вопроса общественного интереса имеют взгляды Р. Иеринга, которые в России были восприняты и положены в основу своей работы известным русским цивилистом Ю.С. Гамбаровым. Эти правоведы противопоставили господствующей в праве идее абсолютной воли лиц, находящихся в правоотношении, идею приоритета общественного интереса. Ю.С. Гамбаров, в частности, указывал на существующие в праве случаи экспроприации участков земель в общественных интересах у лиц, приведших их в упадок. Тем самым право не хочет ограничивать свободу всех в пользу свободы одного лица, которое не пожелало обратить в действительность предоставленную ему возможность пользоваться и потому теряет право мешать этому пользованию со стороны других лиц. В этих случаях право защищает общественный интерес.
Кроме того, если бы право охраняло только частный интерес, то не было бы римского правила, согласно которому "общество заинтересовано в том, чтобы минералы и другие ценности, сокрытые в земле, были извлечены из нее, и если сам собственник не забоится об этом, то оно предоставляет право раскопать, под известным условием, всякому желающему" <1>.
--------------------------------
<1> Гамбаров Ю.С. Добровольная и безвозмездная деятельность в чужом интересе вне договорного отношения и не по предписанию закона. Вып. первый. Общественный интерес в гражданском праве. М., 1879. С. 97.

Более того, право собственности имеет в себе определенные ограничения в пользу общества. Так, если бы лицо, владея на праве собственности определенным участком земли, во всех случаях могло бы совершать любые действия, например устроить "фабрику, которая, распространяя кругом дым и нестерпимый жар, уничтожила бы поблизости всякую растительность и делала немыслимым постоянное проживание человека в этой местности... то нечего и говорить, что такое состояние собственности было бы невозможно, так как постоянная война между соседями должна была бы кончиться гибелью самого института собственности <2>.
--------------------------------
<2> См.: Там же. С. 80.

Факт сосуществования многих лиц в обществе составляет первое и необходимое условие для образования и движения права. Зависимость, в "которой находятся между собой люди в отношении удовлетворения своих взаимных потребностей, выражается, таким образом, в соединении их в общество, где потребности каждого ограничиваются потребностями всех, а право является не чем иным, как формой, в которой обнаруживается результат этих компенсированных потребностей" <3>.
--------------------------------
<3> Там же. С. 59 - 61.

Когда речь идет об общественном интересе, очевидно, что такая потребность в благе не может быть выражена через какое-то общее право общества. Это связано с тем, что общество, обладая безусловным единством, не может обладать самостоятельной правоспособностью. Не должно оно сводиться и к простой совокупности индивидуальных интересов, поскольку очевидно, что члены общества, объединяясь, создают некое новое качественное образование, которое в определенной мере приобретает определенную самостоятельность и рассматривается как некое целое.
Так, например, М.Н. Малеина, говоря о случаях распространения информации, порочащей определенную группу, верно указала на то, что при опровержении таких сведений в суде прямым выгодоприобретателем является группа в целом, в пользу которой принимается решение. Выгода самого истца - члена группы является косвенной. Но одновременно участник группы защищает и свой собственный неимущественный интерес (получает моральное удовлетворение) <4>.
--------------------------------
<4> См.: Малеина М.Н. Защита чести и деловой репутации неопределенного круга лиц // Вестник гражданского права. 2010. N 1. С. 173 - 180.

Характеризуя публичные иски (actiones populares) в римском праве, Р. Иеринг указывал, что существование таких исков обязано чувству общности; можно предъявить иск исключительно в интересе общественном. Личный интерес в таких исках может быть, но он не требуется непременно <5>.
--------------------------------
<5> См.: Иеринг Р. Интерес и право. Приложения: 1. Пассивные действия прав. 2. Цель в праве / Пер. с нем. А. Борзенко. Статьи А. Борзенко: I. Рудольф фон Иеринг и Феликс Дан. Из современного правоведения. II. Учредительство и железные дороги: Очерк железнодорожного права. Ярославль: Тип. губ. зем. управы, 1880.

II. Общественный интерес нередко отождествляют с государственным интересом <6>, что, по нашему мнению, ошибочно. Во-первых, далеко не любое государство в должной мере учитывает существующие в действительности общественные интересы. История изобилует примерами, когда государство поступало не просто не в соответствии, а со всей очевидностью вопреки интересам общества. Речь идет, например, о репрессиях, имевших место в период сталинского режима и т.д.
--------------------------------
<6> Данный вывод особенно характерен для исследований советского периода. См., например: Гукасян Р.Е. Сочетание личных, групповых и общественных интересов в правовом регулировании // Избранные труды. М., 2008. С. 216 - 217. В дальнейшем Р.Е. Гукасян изменил свою позицию по этому вопросу. На нетождественность общественного и государственного интереса в современной литературе обращал внимание, например, С.В. Моисеев. См.: Моисеев С.В. Отдельные вопросы правового положения истца // Право. Законодательство. Личность. 2011. N 3(13). С. 117.

Об их сближении можно было бы в большей мере говорить применительно к абсолютно демократическому государству. Однако даже подобное сближение не смогло бы привести к их слиянию. Они в определенном смысле пересекались бы, но никогда не совпадали бы полностью, поскольку как у государства, так и у общества всегда бы оставались те интересы, которые присущи только каждому из них.
Во-вторых, государство может выступать и в качестве самостоятельного субъекта различных правоотношений, а, следовательно, его интерес в этом качестве далеко не всегда совпадает с интересом любых других возможных субъектов. Например, оно может быть владельцем завода, который производит выброс вредных веществ в атмосферу и тем самым причиняет вред жизни и здоровью населения и т.д. Если закрыть на это глаза, то вопреки логике пришлось бы признавать то, что даже тогда, когда государство выступает со всей очевидностью против действительных интересов общества, оно действует все равно в его интересах.
В то же время различие в интересах не исключает и того, что государство должно поступаться в интересах общества. У государства могут иметься присущие только ему функции, реализация которых имеет важное социальное значение. Например, таково налогообложение. В данном случае интерес общества заключается в первую очередь не в самом налогообложении, а в том, что сформированные бюджетные средства тратятся на общественно полезные нужды. Следовательно, если кто-либо не исполняет обязанность по уплате налогов, об общественном интересе как объекте защиты напрямую говорить нельзя, интерес общества косвен, поскольку сбор налогов - это прямая задача государства. Но о прямом интересе общества должна идти речь тогда, когда ставится вопрос об образовании тех общезначимых благ, на которые формируемые налогами бюджетные средства должны расходоваться.
III. Любопытно соотношение понятия общественного интереса и интереса неопределенного круга лиц. Некоторые авторы такие понятия отождествляют. Например, пишут, что "именно иски в защиту неопределенного круга лиц имеют целью защиту чистого общественного интереса, общего блага" <7>. Е.Е. Уксусова, ставя вопрос об интересе неопределенного круга лиц, указывала, что "подобная практика вызвана к жизни необходимостью защиты объекта особого рода - неких общих благ (ценностей). В широком смысле эта защита направлена на обеспечение правового, экономического, социального, экологического благополучия общества" <8>. С указанным выводом можно согласиться, но с некоторыми уточнениями. Да, действительно, во многих случаях защиты неопределенного круга лиц защищается и общественный интерес. Так, например, его наличие очевидно по искам, направленным на защиту окружающей среды, и т.п. В то же время не исключены ситуации, когда при обращении в суд для защиты неопределенного круга лиц о защите общественного интереса вопрос не ставится, поскольку неопределенность лиц еще не означает обязательного наличия некоего общего блага. Единственным объединяющим началом для таких лиц может служить лишь то, что всех их невозможно персонифицировать, и то, что защищаются их однородные права. Так, например, сложно обнаружить общее благо во всех из возможных случаев возбуждения процесса в интересах неопределенного круга инвесторов <9> или правообладателей авторских и смежных прав аккредитованной организацией <10>, поскольку объектом защиты могут являться только индивидуальные интересы каждого из них.
--------------------------------
<7> Незнамов А. Некоторые аспекты развития права общественного интереса в России // Арбитражный и гражданский процесс. 2009. N 6, 7.
<8> Уксусова Е.Е. Дела о защите прав неопределенного круга лиц // Российская юстиция. 1997. N 11.
<9> Статья 19 Федерального закона от 5 марта 1999 г. N 46-ФЗ "О защите прав и законных интересов инвесторов на рынке ценных бумаг" // Российская газета. 1999. 11 марта.
<10> Абзац 2 ч. 5 ст. 1242 ГК РФ.

Более того, полагаем, что о защите общественного интереса может идти речь тогда, когда всех участников социальной группы можно определить. Например, в тех случаях, когда речь идет о сохранении памятника, имеющего значение только для жителей какого-либо небольшого населенного пункта.
Следовательно, общественный интерес в первую очередь определяется не числом участников или неопределенностью группы, а своим особенным качеством.
IV. В коллективном труде "В защиту общественных интересов. Руководство для практикующих юристов и правозащитников" <11> на основе обобщения опыта многих стран была поднята проблема эффективности судебной защиты такого интереса. Авторы верно заметили, что, с одной стороны, негативный исход рассмотрения дела может, например, подтвердить правомерность той или иной оспариваемой нормы или практики ее применения, тем самым лишь усугубляя социальную проблему. Но, с другой стороны, неблагоприятный исход конкретного дела может служить необходимым шагом социальной реформы.
--------------------------------
<11> В защиту общественных интересов. Руководство для юристов и правозащитников / Пер. с англ. Д. Шабельникова; Под ред. К. Бучко, Э. Рекош, В. Терзиева; Науч. ред. Н.М. Кипнис. М.: Юристъ, 2004.

В указанной работе приводятся многочисленные случаи того, когда защита общественного интереса в суде оказала сильнейшее влияние на развитие права и общественного мировоззрения. Кратко перескажем лишь один из примеров. До 1954 г. в школах многих штатов США существовала сегрегация по расовому признаку. Дела по оспариванию законодательства, предусматривающего подобные правила, были объединены в одно, в котором Верховный суд отказался от своей прежней доктрины "Разделены, но равны" и потребовал проведения в школах расовой интеграции. Реализация этого решения встретила существенные препятствия. Поэтому во втором решении в 1955 г. было признано, что нельзя допустить неприменение этих конституционных принципов просто потому, что они вызывают несогласие <12>.
--------------------------------
<12> Там же. С. 127.

В России защита общественного интереса постепенно находит свое "место под солнцем". Так, например, в суд обратился Балашихинский городской прокурор. Количество жителей Балашихи, желающих устроить своих детей в детские сады, превысило 11 тыс. человек. Из 7590 детей, подлежащих приему в 2011 г., путевки получат только 1340 человек. Из-за отсутствия мест более 82% детей не могут воспользоваться правом на получение дошкольного образования. Неоднократные представления прокурора местная администрация игнорировала. Однако суд заявление прокурора удовлетворил, признал незаконным бездействие органа местного самоуправления, не принимающего мер для обеспечения права детей на дошкольное образование, и обязал в течение двух лет увеличить на 382 количество мест в муниципальных детских садах в микрорайоне "1 Мая" г. Балашихи <13>.
--------------------------------
<13> См. об этом: http:// www.mosoblproc.ru/ news/?id=2592.

В то же время в практике встречаются случаи, когда обнаруживаются "препоны" в защите такого интереса. Так, например, прокурор Руднянского района Волгоградской области обратился в суд с требованием к Администрации Руднянского городского поселения Руднянского муниципального района Волгоградской области исполнить предписания действующего законодательства в сфере безопасности дорожного движения, в обоснование указав, что Администрация Руднянского городского поселения не надлежаще исполняет требования законодательства в части содержания автомобильных дорог в границах поселения на территории, прилегающей к муниципальным дошкольным образовательным учреждениям. Данные нарушения законодательства создают угрозу жизни и здоровью обучающихся и иных граждан.
Определением суда первой инстанции, оставленным без изменения судом второй инстанции, в принятии заявления прокурора было отказано, поскольку в КоАП РФ за непринятие соответствующих мер предусмотрена административная ответственность (ст. 12.34 КоАП РФ), да и, кроме того, указанный вопрос находится в исключительной компетенции специального органа. Однако в дальнейшем указанная практика была признана неверной. В частности, указывалось, что поскольку в данном случае заявление прокурора подано в защиту прав, свобод и законных интересов населения муниципального образования в рамках полномочий, предоставленных прокурору федеральным законом, для предупреждения причинения вреда, то оно не может расцениваться как вмешательство в исключительную компетенцию данного органа. Вопросы же о причинах бездействий органа муниципального образования, последствия такого бездействия подлежат выяснению при разрешении дела по существу <14>.
--------------------------------
<14> Обзор судебной практики рассмотрения судами Волгоградской области гражданских дел по искам прокурора в интересах неопределенного круга лиц // http:// frol.vol.sudrf.ru/ modules.php?name= information&id=310 (последнее посещение - 20 июня 2012 г.).


Оставить комментарий




TPL_TPL_FIELD_SCROLL