Четверг, 18 Апрель 2013 14:12

Процедурные нормы в системе финансового права

  • Автор(ы): Цинделиани Имеда Анатольевич
  • Информация об авторе(ах): Заместитель заведующего кафедрой финансового права РАП, кандидат юридических наук, доцент.
  • Информация о публикации: Цинделиани И.А. Процедурные нормы в системе финансового права // Финансовое право. 2011. N 11. С. 9 - 13.

Статья посвящена анализу научных представлений о процедурных нормах в системе финансового права, а также научных представлений о месте процедурных и процессуальных норм в системе финансового права.

В теории права до настоящего времени нет единого мнения о месте и роли юридического процесса в системе той или иной отрасли права, а также по проблеме существования отдельных процессуальных отраслей права. По мнению Т.В. Кашаниной, горизонтальное строение права позволяет увидеть все отрасли, составляющие право, и их классификация позволяет выделить две части права: материальное и процессуальное. К числу процессуальных отраслей отнесены: уголовный процесс, гражданский процесс, арбитражный процесс. В процессе становления находятся иные отрасли процессуального права: конституционный процесс, административно-процессуальное право, налогово-процессуальное право, бюджетный процесс и др. <1>. В теории права получили развитие два основных концептуальных направления в определении юридического процесса, а именно узкого понятия процесса и широкого рассмотрения юридического процесса. При этом подходы к каждой из концепций также не отличаются единообразием, в каждом из концептуальных направлений имеются разные подходы. Узкий подход рассматривает, по сути, юридический процесс как юрисдикционную процедуру по разрешению спора о праве и осуществлению правового принуждения. В то время как концепция широкого рассмотрения юридического процесса рассматривает юридический процесс как охватывающую любую деятельность, направленную на реализацию материальных норм права. Несмотря на то что проблеме юридического процесса значительное внимание уделялось как дореволюционными учеными <2>, так и советской правовой наукой <3>, современная юридическая литература также накалена дискуссией по проблеме определения юридического процесса в современной правовой системе <4>.
--------------------------------
<1> Кашанина Т.В., Кашанин А.В. Российское право: Учебник. М.: Норма, 2009. С. 84, 87.
<2> Рязановский В.А. Единство процесса. М., 1996.
<3> Боннер А.Т. Существует ли "юридический процесс"? // Труды ВЮЗИ. Проблемы соотношения материального и процессуального права. М., 1980. С. 51 - 60; Протасов В.Н., Щеглов В.Н. Юридический процесс и процедура // Труды ВЮЗИ. Проблемы соотношения процессуального и материального права. М., 1980. С. 106 - 114; Бенедик И.В., Горшенев В.М., Крупин В.Г. и др. Теория юридического процесса / Под общ. ред. В.М. Горшенева. Харьков: Вища шк, 1985. С. 192; Актуальные проблемы юридического процесса в общенародном государстве: Сборник научных трудов / редкол. В.М. Горшенев, Ю.И. Мельников, Я.О. Мотовиловкер, А.С. Пиголкин, отв. ред. Э.А. Пушмин, В.Д. Сорокин, А.А. Ушаков. Ярославль: Изд-во Яросл. ун-та, 1980. С. 148; Общетеоретические проблемы производства в юридическом процессе: Автореф. дис. ... к.ю.н. И.М. Погребной. Харьков, 1982. С. 16; Касумов Ф.З. Конституционные основы юридического процесса // Советское государство и право. М.: Наука, 1985. N 3. С. 138 - 140; Горшенев В.М. Генетические основы теории юридического процесса // Проблемы социалистической законности. Республиканский межведомственный научный сборник. Харьков: Вища шк. Изд-во при Харьк. ун-те, 1982. Вып. 10. С. 4 - 10; Лория В.А. Некоторые вопросы юридического процесса и совершенствования административного процессуального законодательства // Проблемы теории социалистического государства и права. М.: Изд-во ИГиП АН СССР, 1977. С. 81 - 82; Горшенев В.М. Теория юридического процесса как комплексное научное образование // Проблемы социалистической законности: Республиканский междуведомственный научный сборник. Харьков: Вища шк. Изд-во при Харьк. ун-те, 1986, Вып. 17. С. 3 - 7; Горшенев В.М. Природа юридического процесса как комплексной системы // Актуальные проблемы юридического процесса в общенародном государстве: Сборник научных трудов. Ярославль: Изд-во Яросл. ун-та, 1980. С. 3 - 15; Елисейкин П.Ф. Соотношение общего понятия юридического процесса и организационных форм реализации материального права // Труды ВЮЗИ. Проблемы соотношения материального и процессуального права. М., 1980. С. 26 - 37; Общетеоретические проблемы производств в юридическом процессе: Дис. ... к.ю.н. И.М. Погребной. Харьков, 1982. С. 214; Применительные акты в структуре юридического процесса: Дис. ... к.ю.н.: Е.В. Новиков. Харьков, 1984. С. 172; Доказательства в юридическом процессе: Дис. ... к.ю.н. Е.П. Ендовицкая. Казань, 1987. С. 202.
<4> Новицкая В.В. Новый вектор развития юридической науки: процессуальное и судебное право, юридический процесс // Труды юридического факультета Ставропольского государственного университета. Ставрополь: Сервисшкола, 2008. Вып. 19. С. 18 - 20; Панова И.В. Юридический процесс / Науч. ред. Конин Н.М. Саратов: Светопись, 1998. С. 76; Кулакова Н.В. Юридический процесс - элемент процессуально-правового механизма // Вестник института права СГЭА. Актуальные проблемы правоведения: Научно-теоретический журнал. Самара: Изд-во СГЭА, 2002. N 3. С. 164 - 166; Борисова Л.Н. Юридический процесс и юридическая процедура как категории права // Правовая политика и правовая жизнь. 2006. N 2. С. 156 - 166; Бахрах Д.Н. Юридический процесс и административное судопроизводство // Журнал российского права. 2000. N 9. С. 6 - 17; Ахматов А.В. Юридический процесс: проблемы теории и практики: Монография. М.: Изд-во МГУ, 2008. С. 196; Осипов М.Ю. Понятие правовых процессов и их соотношение с юридическим процессом // Современное право. 2009. N 11. С. 7 - 10.

Применительно к финансовому праву многими учеными признается наличие в системе финансового права значительного объема процессуальных норм. По мнению М.В. Карасевой, категория "процесс" в финансовом праве весьма специфична и служит для обозначения отношений, обеспечивающих регулятивные и охранительные имущественные правоотношения в финансовом праве <5>. В.В. Кузавков отмечает, что процессуальные финансово-правовые нормы закрепляют порядок осуществления финансовой деятельности государства и муниципальных образований, т.е. финансовые процедуры, порядок применения и действия финансово-правовых норм, сроки и т.д. <6>. Причиной существования финансово-процессуальных норм, по мнению Н.Я. Гринченко, является конфликтность финансово-правовых отношений. Процессуальные нормы определяют процедуру разрешения конфликтов, вносят упорядоченность в финансовые правоотношения <7>. Серьезным недостатком, по его мнению, является отсутствие универсальности процессуальных финансово-правовых норм, поскольку одни обеспечивают реализацию материальных норм бюджетного права, другие - налогового права, третьи - иных институтов финансового права. Отсутствие универсальности и основательной развитости финансово-процессуальной сферы не позволяют, по его мнению, утверждать о том, что в рамках финансового права сформировался самостоятельный процессуальный институт, а можно вести речь о наличии процессуальных норм применительно только к бюджетному и налоговому праву <8>.
--------------------------------
<5> Карасева М.В. Категории "финансы", "обязательство", "процесс" в финансовом праве // Научные труды РАЮН. N 4. М., 2004. С. 608.
<6> Кузавков В.В. О процессуальном принуждении в сфере публичных финансов // Финансовое право. 2007. N 9.
<7> Гринченко Н.Я. Процессуальные нормы в финансовом праве // Право и государство: приоритеты XXI века: Материалы Всероссийской научно-практической конференции (Барнаул, 29 - 30 сентября 2006 г.). Барнаул: Изд-во Алт. ун-та, 2007. С. 125 - 129.
<8> Там же.

В литературе дается попытка определения понятия финансового процесса, в частности, по мнению Н.А. Саттаровой, финансовый процесс - это регламентированная процессуальными нормами финансового права деятельность непосредственных участников правоотношений в сфере публичных процессов <9>. В свою очередь Г.Р. Гафарова, рассматривая процессуальные аспекты финансово-правовых категорий, приходит к следующим выводам:
--------------------------------
<9> Саттарова Н.А. Принуждение в финансовом праве. М.: Юрлитинформ, 2006. С. 358.

- финансовый процесс - особая форма правоприменительной деятельности;
- процессуальная составляющая финансового права охватывает бюджетный и налоговые процессы;
- специфические черты процессуальных финансово-правовых категорий обусловлены публичным характером финансового права;
- процессуальные финансово-правовые категории во взаимосвязи с иными финансово-правовыми категориями входят в систему базовых первичных категорий финансового права <10>. Однако в целом следует отметить, что современное состояние исследований проблем процессуальной составляющей финансового права, как отрасли права, остается весьма неудовлетворительным. Значительное внимание в финансово-правовой литературе уделяется проблемам налогового <11> и бюджетного процессов <12>.
--------------------------------
<10> Гафарова Г.Р. О некоторых категориях финансового права: процессуальные аспекты // Финансовое право. 2010. N 12. С. 12.
<11> Копина А.А. Содержание налогового процесса // Финансовое право. 2009. N 1; Копина А.А. К вопросу о понятии "налоговая адвокатура" и соотношении его с институтом "представительство в отношениях, регулируемых законодательством о налогах и сборах" // Финансовое право. 2007. N 4; Азми Д.М. Правовое значение и соотношение понятий "процесс" и "процедура" // Адвокат. 2009. N 12; Хамзина Р.Р. Налоговый процесс как вид юридического процесса // Налоги (журнал). 2009. N 5; Демин А.В. Налоговый процесс и налоговые процедуры: в поисках компромисса // Налоги (журнал). 2010. N 3; Борзунова О.А. Значение юридической техники в налоговом процессе // Налоги (журнал). 2010. N 1; Лопатникова Е.А. Реализация принципов налогового процесса как фактор эффективной налоговой политики // Налоги (журнал). 2009. N 6; Кузнеченкова В.Е. Элементы налогового процесса // Финансовое право. 2008. N 4; Озерова Т.А. Понятие налогового процесса: современная концепция // Финансовое право. 2010. N 8; Демин А.В. Процессуальные нормы налогового права: понятие и специфика // Налоги и налогообложение. 2010. N 11; Иванский А.И. Процессуальная составляющая финансово-правовой ответственности // Банковское право. 2008. N 2; Давыдова М.В., Пантелеев А.И. Понятие и предмет налогового процессуального права // Финансовое право. 2006. N 3; Иванова В.Н. Соотношение правовых категорий "налоговый процесс" и "налоговое производство" и особенности их реализации в Налоговом кодексе РФ // Юрист. 2001. N 2; Карасева М.В. Налоговый процесс - новое явление в праве // Хозяйство и право. 2003. N 6. С. 54; Кузнеченкова В.А. Налоговый процесс: теория и проблемы правоприменения. М.: ООО "ПолиграфОпт", 2004. С. 20; Налоговый процесс: современная концепция правового регулирования: Автореф. дис. ... д.ю.н. В.А. Кузнеченкова. М., 2005. С. 6; Ногина О.А. Налоговый контроль: вопросы теории. СПб.: Питер, 2002. С. 47; Гудимов В.И. Налоговый процесс // Финансовое право. 2003. N 5. С. 26; Гудимов В.И. Налогово-контрольное производство в России // Финансовое право. 2002. N 1. С. 29; Глазунова И.В. О понятии налогового процесса // Финансовое право. 2005. N 7; Якушкина Е.Е. Проблемы налогового процессуального права // Финансовое право. 2007. N 4; Кучеров И.И., Кикин А.Ю. Меры налогово-процессуального принуждения. М., 2006. С. 41.
<12> Постатейный комментарий к Бюджетному кодексу Российской Федерации / Под ред. А.Н. Козырина // СПС "КонсультантПлюс", 2002; Игнатюк Е.В. Правовое регулирование прозрачности бюджетного процесса // Журнал российского права. 2009. N 10; Крохина Ю.А. Системообразующие категории бюджетного права // Правоведение. 2002. N 5. С. 65; Ялбулганов А.А. Бюджетный процесс в Российской Федерации: новое в правовом регулировании (Комментарий отдельных положений законодательства РФ) // СПС "КонсультантПлюс", 2008; Парыгина В.А., Тедеев А.А. Бюджетное право и процесс: Учебник. М.: Эксмо, 2005. С. 188; Тепляков Д.О. Понятие и сущность бюджетного процесса, муниципальный бюджетный процесс // Конституционное и муниципальное право. 2007. N 23; Горбунова О.Н., Селюков А.Д., Другова Ю.В. Бюджетное право России: Учебное пособие. М.: ООО "ТК Велби", 2002. С. 120.

По мнению А.В. Реут, институт налогового процесса является сложным институтом налогового права, включающим в себя ряд субинститутов (подынститутов), регулирующих отдельные стадии налогового процесса - налоговые производства <13>. В сам налоговый процесс указанный автор включает следующие налоговые производства:
--------------------------------
<13> Налоговые процедуры: Учебное пособие / Под ред. А.Н. Козырина. М.: Норма, 2008. С. 17.

- производство по налоговому контролю;
- производство по делам о налоговых правонарушениях;
- производство по жалобам и спорам в сфере налогообложения <14>.
--------------------------------
<14> Там же.

При этом налоговые процедуры по характеру правоотношений подразделяются указанным автором на:
- правотворческие налоговые процедуры;
- материальные налоговые процедуры;
- налоговый процесс <15>.
--------------------------------
<15> Реут А.В. Там же. С. 14.

По мнению Т.В. Кашаниной, автономное существование законодательства о налогах и сборах, особенности, присущие налоговому праву, заставляют думать о возникновении и особой процессуальной отрасли - налогово-процессуального права. К такому выводу приходит указанный автор на основе того, что наличествуют специальные финансовые органы, имеющие право налагать санкции за нарушение законодательства о налогах и сборах и наличия особого процессуального порядка наложения финансовых санкций <16>.
--------------------------------
<16> Кашанина Т.В., Кашанин А.В. Российское право. М.: Норма, 2009. С. 682.

О.В. Староверова и Н.Д. Эриашвили обосновывают существование процессуального налогового права как формирующей подотрасли финансового права и определяют ее как совокупность процессуальных налоговых норм по выявлению, расследованию, рассмотрению и разрешению дел о налоговых правонарушениях и осуществлению мер налогового принуждения в случаях нарушения законодательства о налогах и сборах в пределах охранительных налоговых отношений (налоговый процесс) <17>.
--------------------------------
<17> Староверова О.В., Эриашвили Н.Д. Налоговый процесс. М.: ЮНИТИ-ДАНА, Закон и право, 2004. С. 19, 23.

М.В. Карасева признает обоснованной постановку вопроса о существовании налогового процесса <18>, при этом в нем центральное место принадлежит правореализующей составляющей, а не правоприменительной составляющей. Указанным автором налоговый процесс определяется как урегулированный законодательством порядок действий налогоплательщика, налогового агента и уполномоченных государством органов, направленных на реализацию налогоплательщиком его налоговой обязанности. В самой системе финансового права налоговый процесс занимает место правового института <19>. Несомненный интерес представляет соотношение категорий "налоговый процесс" и "налоговая процедура", ибо в литературе по данной проблеме имеются различные подходы.
--------------------------------
<18> Карасева М.В. Бюджетное и налоговое право России (политический аспект). М.: Юристъ, 2005. С. 140, 146.
<19> Там же. С. 152.

По мнению Н.П. Кучерявенко, процедурная по своему содержанию деятельность в сфере налогообложения формализуется налогово-процессуальными нормами, регулируется процессуальными отношениями. Процессуальная форма представляет собой совокупность правил реализации налоговых процедур, закрепленных процессуальными нормами налогового законодательства, гарантирующих исполнение налоговой обязанности как основной цели налогово-правового регулирования <20>. По его мнению, налоговый процесс - это комплексная система взаимосвязанных правовых форм деятельности государственных органов, юридических и физических лиц по реализации налоговых процедур <21>.
--------------------------------
<20> Кучерявенко Н.П. Налоговая процедура: правовая природа и классификация: Монография. Киев, 2009. С. 122.
<21> Там же. С. 128.

Рассматривая проблему определения места налогово-процессуальных норм в системе права, указанный автор приходит к мнению о том, что налоговый процесс представляет собой определенную, интенсивно развивающуюся совокупность процедурных норм, регулирующих и обеспечивающих исполнение налоговой обязанности, и говорит о появлении отрасли налогового процесса, что возможно, только если появится Налогово-процессуальный кодекс и специализированные налоговые суды <22>. В свою очередь Д.В. Винницкий, рассматривая систему налогового права, выделяет несколько ее элементов:
--------------------------------
<22> Там же. С. 74.

- общий институт налогового права;
- институт, регулирующий установление и введение налогов и сборов;
- налоговое обязательственное право;
- налоговое процедурное право;
- налоговое деликтное право;
- международное право <23>.
--------------------------------
<23> Винницкий Д.В. Российское налоговое право: проблемы теории и практики. СПб.: Юридический центр Пресс, 2003. С. 294.

Само налоговое процедурное право, по мнению Д.В. Винницкого, объединяет материальные и процессуальные налогово-правовые нормы, которые призваны гарантировать выявление и надлежащий порядок реализации налоговых обязательственных и деликтных отношений. Налоговое процедурное право регулирует как материальную процедуру, так и процедуру особого характера - налоговый процесс. Сам институт налогового процесса регулирует отношения по применению мер налогово-правового принуждения и по разрешению налогово-правовых споров <24>. Как видно, в теории финансового права нет единого мнения об институте налогового процесса. Представляется, что процессуальная составляющая в налоговом праве носит сложный и многоплановый характер. В основе налогового процесса лежат как материально-правовые, так и процессуально-правовые нормы, и, как следствие, когда в одном кодифицированном источнике концентрируется их огромная масса, бывает иногда сложно разграничить целевое предназначение их в процессе регулирования налоговых отношений. Представляется, что в перспективе законодателю целесообразно вернуться к реализации принятия налогового процессуального Кодекса.
--------------------------------
<24> Там же. С. 307, 308.

Несомненный интерес представляет и институт бюджетного процесса. Сложность определения бюджетного процесса как финансово-правового института обусловлен тем, что данный институт тесно связан с конституционно-правовыми началами государственной власти. В рамках бюджетного процесса реализуются важнейшие составные части полномочий исполнительной и законодательной власти в рамках всего федеративного устройства государства и даже на уровне муниципальных образований. Как следствие такого соприкосновения, иногда бывает сложно разграничить сферу финансово-правового и конституционно-правового регулирования.
По справедливому замечанию М.В. Карасевой, бюджетный процесс - это специфическая процессуальная форма, обеспечивающая одновременно формирование и исполнение ежегодно бюджетного закона, и он отличается от всех видов процессов <25>. Проводя систематизацию бюджетно-процессуальных норм, А.Г. Пауль выделяет четыре группы норм, регулирующих основные бюджетно-процессуальные производства и две группы норм, упорядочивающих вспомогательные процессуальные производства <26>.
--------------------------------
<25> Карасева М.В. Там же. С. 59.
<26> Пауль А.Г. Процессуальные нормы бюджетного права. СПб.: Питер, 2003. С. 85.

В самой финансово-правовой литературе нет единого мнения о понятии бюджетного процесса и ее стадиях. В частности, О.В. Болтинова предлагает нормативно закрепить следующее определение бюджетного процесса, как регламентированную нормами бюджетно-процессуального права деятельность представительных и исполнительных органов государственной власти, местного самоуправления, иных участников бюджетного процесса по составлению проектов бюджетов, их рассмотрению и утверждению, исполнению бюджетов и осуществлению бюджетного учета, составлению, внешней проверке, рассмотрению и утверждению бюджетной отчетности, а также осуществлению бюджетного контроля на всех стадиях бюджетного процесса <27>. Представляется преждевременным нормативное закрепление положения о том, что бюджетный процесс регламентируется нормами бюджетно-процессуального права. Представляется, что бюджетно-процессуальное право - это далекая перспектива, о реализации которой как минимум можно говорить после принятия федерального закона, регламентирующего данную сферу процедурных отношений в бюджетной сфере.
--------------------------------
<27> Болтинова О.В. Бюджетный процесс - институт бюджетного права Российской Федерации: Монография. М: ООО "Издательство "Элит", 2009. С. 50.

В целом, анализируя вышеприведенные позиции, высказанные в финансово-правовой литературе, есть ряд моментов, которые представляется необходимым отметить. В настоящее время в литературе нет единого мнения о соотношении категории "процесса" и "процедуры". Определения соотношения между этими категориями позволит выбрать применительно к финансовому праву базовую категорию - или финансовый процесс, или финансовые процедуры. Несомненно, что в структуре финансового права огромное множество процедурных норм, направленных на реализацию материально-правовых норм, но влечет ли это появление такой категории, как финансовый процесс, и таких ее разновидностей, как бюджетный или налоговый процесс. Бюджетный процесс представляет собой достаточно сложную правовую категорию. Несмотря на то что ее регламентирует Бюджетный кодекс РФ, тем не менее ее трудно назвать традиционным процессуальным институтом. Нормы, определяющие бюджетный процесс, не имеют аналогов, они направлены на реализацию материальных норм бюджетного права особого характера. В частности, Д.М. Азми, анализируя соотношение понятий "процесс" и "процедура", приходит к следующему выводу, что понятия "процесс" и "процедура" не синонимичны. Понятие правового процесса в соотношении с одноименной процедурой представляется более объемным. Оно охватывает не только официальные порядковые, но и иные срезы правовых явлений, в том числе такие, что не исключают наличия материального компонента <28>.
--------------------------------
<28> Азми Д.М. Правовое значение и соотношение понятий "процесс" и "процедура" // Адвокат. 2009. N 12. С. 13 - 20.

Тем не менее нам представляется обоснованным подход А.В. Демина, который на примере анализа налоговых процессуальных норм приходит к выводу о том, что нормы должны быть дифференцированы на материальные и процедурные, а в числе последних - выделены процессуальные нормы <29>.
--------------------------------
<29> Демин А.В. Процессуальные нормы налогового права: понятие и специфика // Налоги и налогообложение. 2010. N 11. С. 66 - 70; Демин А.В. Налоговый процесс и налоговые процедуры: в поисках компромисса // Налоги. 2010. N 3. С. 6 - 9.

Применительно в целом к финансовому праву можно говорить о процедурных нормах и формировании в системе финансового права финансово-процедурных институтов, в структуре которых выделяются процессуальные нормы, наиболее четко выраженные в подотраслях финансового права в бюджетном и налоговом праве.

Оставить комментарий




TPL_TPL_FIELD_SCROLL