Четверг, 18 Апрель 2013 18:50

Конституционно-правовые основы управления финансами

  • Автор(ы): Саттарова Нурия Альвановна
  • Информация об авторе(ах): Институт права Башкирского государственного университета, доктор юридических наук, профессор.
  • Информация о публикации: Саттарова Н.А. Конституционно-правовые основы управления финансами // Финансовое право. 2012. N 10. С. 8 - 11.

Управление финансами в современных условиях приобретает особую значимость. Важная роль в данном процессе отводится Конституции Российской Федерации, которая конкретизируется в нормах финансового права. Именно финансовое право призвано и способно решить вопросы эффективного регулирования процесса управления финансами с учетом современных экономико-правовых реалий.

До настоящего времени считалось, что финансы - достаточно изученная экономическая категория. Однако в последнее время известные отечественные экономисты в исследованиях сущности финансов выявляют новые аспекты указанной экономической категории в динамике, адаптированные к условиям развитой рыночной экономики, на что необходимо обратить внимание и правоведам. При этом по последним публикациям юристов видно, что особый интерес к пониманию сущности финансов и управления ими проявляют специалисты конституционного и финансового права.
Основные позиции современного подхода к сущности финансов как экономической категории заключаются в следующем.
Профессор В.М. Родионова пишет: "...глубокое проникновение в суть финансов, особенностей их функционирования, присущих им свойств имеет громадное значение, позволяя с правильных теоретических позиций подойти к разработке путей более полного использования данной категории в практике рыночного хозяйствования, научно обосновать меры, направленные на финансовое оздоровление экономики, определить пути совершенствования финансовых отношений в стране. Важной чертой финансов, отличающей их от других распределительных категорий, и одновременно специфическим сущностным признаком является то, что финансовые отношения всегда связаны с формированием в руках субъектов хозяйствования и субъектов власти денежных доходов и накоплений, используемых на формирование денежных фондов или расходуемых в нефондовой форме на основе одностороннего движения стоимости. Ни одна из распределительных категорий, кроме финансов, не имеет такого специфического признака. Распределение и перераспределение стоимости с помощью финансов обязательно сопровождается движением денежных средств, принимающих специфическую форму финансовых ресурсов, товарооборот же опосредуется денежными средствами" <1>.
--------------------------------
<1> Родионова В.М. Сущность финансов и их роль в рыночной экономике // Финансы. 2010. N 6. С. 60 - 63.

В.И. Щедров, рассматривая вопросы сущности и функции финансов, пишет: "...возникла настоятельная потребность переосмысления ряда фундаментальных положений, в частности таких, как сущность и функции финансов. Сущность экономической категории "финансы" - общественные отношения по поводу формирования, мобилизации, распределения и использования финансовых ресурсов. Данной категорией реализуются целевая, распределительная и контрольная функции. Объемы вовлекаемых в финансовый оборот ресурсов во многом зависят от намеченных стратегических целей, масштаба решаемых по их достижению задач, конкретной текущей ситуации. В масштабах экономики важна также структура распределения финансовых ресурсов на цели общественного потребления и потребности хозяйствующих субъектов, соотношение между конечным потреблением и накоплением" <2>.
--------------------------------
<2> Щедров В.И. К вопросу о сущности и функциях финансов // Финансы. 2012. N 3. С. 60 - 62.

Профессор Н.М. Сабитова в свою очередь отмечает, что "вопрос систематизации и точности формулирования целей, задач и методов их решения применительно ко всем финансам, включая финансы публично-правовых образований и финансы хозяйствующих субъектов, - дело сложное. Финансы можно было бы рассматривать как часть денежных средств, связанных с финансовой деятельностью различных институциональных единиц (публично-правовых образований, домашних хозяйств, финансовых и нефинансовых корпораций, некоммерческих организаций, обслуживающих домашние хозяйства). Но это очень узкий подход. Прежде всего выпадают из финансовых отношений налоговые и бюджетные отношения, связанные с формированием бюджетов бюджетной системы и использованием этих фондов" <3>. При этом, анализируя зарубежную литературу относительно сущности финансов, ученый отмечает, что в оксфордском словаре (1995 г.) финансы определены как "практика обращения деньгами и управления ими"; в учебнике "Финансы" Э. Боди и Р.К. Мертона финансы рассматриваются как наука о том, каким образом люди управляют расходованием и поступлением дефицитных денежных ресурсов на протяжении определенного периода времени; в словаре "American Heritage" финансы рассматриваются в т.ч. как наука управления деньгами, банковской деятельностью, инвестициями и кредитом.
--------------------------------
<3> Сабитова Н.М. О сущности финансов: в продолжение дискуссии // Финансы. 2012. N 6. С. 59.

Таким образом, необходимо обратить внимание, что в приведенных положениях явно выделяется механизм "трансформации" финансов и так называемый "управленческий" аспект. К тому же следует отметить, что деньги, финансы не могут функционировать вне связи с государством, а это значит, что в контексте управления (а также формирования, распределения и перераспределения) финансами следует четко выделить правовые нормы, регулирующие данный процесс.
Управление финансами - важнейшая сфера управленческой деятельности, представляющая собой процесс выработки цели управления финансами и воздействия на них с помощью методов и рычагов финансового механизма <4>. Государство должно совершенствовать систему отношений, призванных оптимизировать финансовые ресурсы, необходимые для социально-экономического развития общества, и осуществлять контроль за рациональным и результативным их использованием. На решение этой задачи направлено государственное управление финансами - сложный процесс, представляющий единство управляемой (объект) и управляющей (субъект) систем. Цель государственного управления финансами заключается в достижении финансовой устойчивости, которая проявляется в макроэкономической сбалансированности, профиците бюджета, снижении государственного долга, твердой национальной валюте, в конечном счете в сочетании экономических интересов государства и всех членов общества <5>.
--------------------------------
<4> Артемьева С.С., Митрохин В.В., Чугунов В.И. и др. Финансы, денежное обращение, кредит: Учебник для вузов. М., 2008. С. 54.
<5> Финансы, денежное обращение и кредит: Учебник для вузов / Под ред. М.В. Романовского, О.В. Врублевской. М., 2010. С. 240 - 241.

Таков основной подход экономистов к определению понятия "управление финансами". Попытаемся провести анализ данного понятия с позиции права.
Государственное регулирование необходимо при реализации всех управленческих функций. При этом сущность управления проявляется в воздействии субъекта управления на объект управления, основанном на подчинении объекта управления его субъекту. Взаимодействие объекта и субъекта управления состоит из отдачи команды, информации о ее исполнении и контроле за исполнением <6>.
--------------------------------
<6> Лазарев Б.М. Компетенция органов управления. М., 1972. С. 23.

Всякое государство определяет в общественных отношениях порядок, который при помощи созданных им нормативно-правовых актов охраняется и защищается. Регулирование отношений управления с помощью права имеет свои особенности, присущие экономическим, политическим, культурным, национальным условиям развития государства. Но важное значение при анализе воздействия права на определенные общественные отношения имеет четкость содержания правового акта, логичность его структуры, эффективность правовой нормы.
В рамках реализации экономической функции, т.е. в сфере экономики, одной из важных задач, стоящих перед государством, является непосредственное осуществление экономической деятельности.
Развитие рыночных отношений потребовало определить место и роль государства в экономике страны. Например, право установления и введения налогов и сборов не может быть произвольным, поскольку неразрывно связывается с верховенством власти государства в пределах той или иной территории, или иначе - государственным суверенитетом <7>. Кроме того, как участник экономической жизни, государство, с одной стороны, выступает собственником, с другой - регулятором процесса функционирования экономики, т.е. в данном аспекте речь идет о государственном регулировании экономики.
--------------------------------
<7> Кучеров И.И. Теория налогов и сборов. М., 2009. С. 188.

Главной целью государственного регулирования экономики является экономическая и социальная стабильность страны. Государственное регулирование экономики - комплекс мер, действий, применяемых государством для коррекции и установления основ экономических процессов. Речь идет о системе соответствующих мер, осуществляемых органами государственной власти в целях стабилизации и адаптации существующей социально-экономической системы к современным, зачастую изменяющимся условиям. При этом следует заметить, что эффективность применяемых мер зависит от действующего законодательства, способного регулировать механизм функционирования экономики страны. Следовательно, государственное регулирование экономики в определенном смысле есть процесс, урегулированный действующим законодательством, отражающий правовой принудительный механизм, осуществляемый компетентными органами государственной власти.
Среди различных форм выражения правовых норм особое место занимает Конституция Российской Федерации, которая имеет непосредственное отношение к экономическому развитию страны. Кроме того, Конституция РФ формально закрепила задачу формирования социального государства. Данное обстоятельство предполагает создание благоприятных условий для развития общества и обязанность государства обеспечить право на достойную жизнь. Это накладывает на публичную власть обязанность надлежащим образом осуществлять охрану жизни, здоровья, труда людей, государственную поддержку семьи, устанавливать государственные пенсии, пособия и иные гарантии социальной защиты. Ведь "человек, его права и свободы являются высшей ценностью" (ст. 2 Конституции). Без финансового обеспечения, а вместе с тем и развития рыночных отношений, экономики в современных условиях данную задачу решить затруднительно.
Таким образом, Конституция является основой, регулятором общественных отношений в решении стоящих перед страной задач, среди которых одной из серьезнейших и неоднозначных выступает оптимальное сочетание экономической деятельности публичных и частных субъектов рыночной экономики с правовыми конструкциями конституционного права.
Учет влияния конституционного права на экономические процессы - явление, активно развивающееся отечественными экономистами и юристами. В западных странах данное научное направление названо "конституционной экономикой". Конституционная экономика как научное направление охватывает исследование одновременно конституционно-правовых и экономических явлений, основными из которых являются конституционно-правовые вопросы функционирования бюджета, бюджетной системы; конституционно-правовые аспекты налогообложения; конституционно-правовое регулирование денежно-кредитной сферы.
При этом "отличительной особенностью Конституции 1993 г. является приоритет фактического понимания рыночной экономики перед формальным" <8>. В Конституции отсутствует понятие "рыночная экономика", нет главы (раздела), специально посвященной экономической системе страны. В то же время ст. 8 содержит достаточно точное определение рыночной экономики, которое дано через ее основные характеристики: гарантия прав собственности, свобода предпринимательства, поддержка конкуренции, единство экономического пространства. Данная норма связана и с положениями ст. 71, где указано, что в ведении Российской Федерации находятся установление правовых основ единого рынка; финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование, денежная эмиссия, основы ценовой политики; федеральные экономические службы, включая федеральные банки; а также федеральный бюджет; федеральные налоги и сборы; федеральные фонды регионального развития.
--------------------------------
<8> Баренбойм П.Д., Лафитский В.И., Мау В.А. Конституционная экономика для вузов: Учеб. пособие. М., 2002. С. 22.

Таким образом, Конституция Российской Федерации закрепляет основы управления финансами в Российской Федерации, а точнее, финансовой деятельности государства и муниципальных образований, поскольку:
- функционирование финансов вне государства исключается, что обусловливает необходимость организации государством процесса формирования, распределения финансов;
- весь процесс государственной организации всех этапов "жизнедеятельности" финансов есть элемент управленческой деятельности - управление финансами;
- управление финансами всегда осуществляется посредством правовых конструкций, т.к. единственным эффективным рычагом государственного воздействия на финансовые отношения, обеспечивающим исполнение воли государства, является право.
Итак, Конституция Российской Федерации - главный источник финансового права, определяющий характер правового регулирования управления финансами. Следовательно, конституционные основы управления финансами должны быть закреплены и конкретизированы в действующем финансовом законодательстве, а правовой механизм управления финансами должен соответствовать требованиям конституционной экономики. Перед конституционной экономикой стоит широкий круг задач не только теоретического, но и практического плана. К числу практических задач относится выявление конституционно-правовых предпосылок развития эффективной экономики.
Вместе с тем конституционная экономика предъявляет определенные требования к бюджету и бюджетной политике государства. Например, по мнению ученых, занимающихся проблемами конституционной экономики, бюджет должен содержать только общие показатели государственных доходов и расходов и не должен включать какие-либо иные нормы. Цель такого ограничения - не допустить обременения бюджета нормами, не имеющими к нему отношения. Так, Основной Закон ФРГ требует, чтобы закон о бюджете содержал только положения, относящиеся к доходам и расходам (ч. 4 ст. 110). Конституция Испании предусматривает, что закон о бюджете не может устанавливать новые налоги. Они могут быть установлены только на основании специального закона о налогах (ч. 7 ст. 134). Аналогичная норма содержится в Конституции Италии (ст. 81) <9>.
--------------------------------
<9> Конституционная экономика / Отв. ред. Г.А. Гаджиев. М., 2010.

При этом одно из основных конституционных требований - сбалансированность бюджета. Бюджетный дефицит подрывает устои экономики, предопределяя неизбежность системного кризиса.
Вместе с тем следует признать, что в Конституции РФ вопросы бюджета и бюджетной политики занимают крайне малое место, несмотря на то, что бюджет представляет собой основной инструмент, позволяющий государству проводить социальную, экономическую, финансовую, инвестиционную, ценовую и иные виды политик, главной целью реализации которых является обеспечение устойчивого развития страны.
К тому же Бюджетный кодекс РФ недостаточно четко регулирует принципиально важные стороны бюджетной деятельности, а в некоторых случаях практически "не работает". Так, БК РФ не позволяет решить проблемы, связанные со "сбалансированностью бюджетов", "собственными доходами бюджета" и др. Расплывчатые формулировки, несовершенство отдельных правовых норм (например, ст. ст. 30, 31, 47, вся часть БК об ответственности за нарушение бюджетного законодательства) позволяют сделать однозначный вывод, что бюджетное законодательство нуждается в дальнейшей корректировке в соответствии с сущностью конституционно-экономических принципов.
Обозначенные выше проблемы являются лишь незначительной составляющей проблем, стоящих перед современным финансовым правом. Современный период развития российской государственности связан с решительным, но не всегда продуманным реформированием различных сфер жизни общества и государства. Особенно это касается сферы финансов, финансовой деятельности государства, несмотря на закрепление основ функционирования финансов в Основном Законе. Полагаем, именно финансовое право призвано и способно решить вопросы эффективного регулирования процесса управления финансами, с учетом современных экономико-правовых реалий, что, в свою очередь, обусловливает необходимость дальнейших постановок соответствующих проблемных вопросов перед научным сообществом.

Оставить комментарий




TPL_TPL_FIELD_SCROLL