Четверг, 09 Май 2013 17:38

К вопросу о бюджете

  • Автор(ы): Саттарова Н.А.
  • Информация об авторе(ах): Профессор кафедры налогового права ВГНА Минфина России, доктор юридических наук.
  • Информация о публикации: "Финансовое право", 2008, N 1

Как известно, бюджет - необходимый атрибут государства и основа его суверенитета. Посредством бюджетов образуются денежные фонды соответствующего государственного или муниципального образования, которые обеспечивают выполнение задач общего для них значения, создают финансовую основу для осуществления функций государственной власти и местного самоуправления.

Определение термина "бюджет" требует исследования всей его многогранности: экономической, финансовой и правовой сторон анализируемого понятия.
В теории финансового права бюджет рассматривается в трех аспектах. В материальном аспекте государственный, как и местный, бюджет представляет собой централизованный в масштабах определенного государственного или муниципального образования денежный фонд, который находится в распоряжении соответствующих органов государственной власти или местного самоуправления. При этом сущность бюджета проявляется в тех общественных отношениях, которые связаны с концентрацией и использованием его средств, т.е. в характеристике бюджета как экономической категории. В этом аспекте бюджет представляет собой совокупность экономических (денежных) отношений, которые возникают в связи с образованием, распределением и использованием централизованных денежных фондов, предназначенных для осуществления общих задач государственных и муниципальных образований и выполнения функций соответствующих органов власти и самоуправления <1>.
--------------------------------
<1> См.: Финансовое право: Учебник / Под ред. О.Н. Горбуновой. М., 2001. С. 131.

Как экономическая категория бюджет обусловлен тем, что выполнение социальной, политической и экономической функций любого государства объективно требует финансовых ресурсов, а удовлетворяются государственные потребности в денежной форме <2>. Д. Боголепов под бюджетом понимал "прежде всего, совокупность доходов и расходов в течение определенного периода времени; во-вторых, выраженный в цифрах план ведения государственного хозяйства, установленный на предстоящий бюджетный период, и закон, на основании которого собираются доходы и производятся расходы" <3>.
--------------------------------
<2> Подробнее см.: Бюджетная система Российской Федерации: Учебник / Под ред. М.В. Романовского, О.В. Врублевской. М., 1999. С. 12; Бюджетная система России: Учебник для вузов / Под ред. Г.Б. Поляка. М., 1999. С. 8.
<3> Боголепов Д. Краткий курс финансовой науки. Харьков, 1929. С. 53.

БК РФ раскрывает правовую форму бюджета, в ст. 11 БК РФ указывается, что федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов Российской Федерации разрабатываются и утверждаются в форме федеральных законов, бюджеты субъектов Российской Федерации и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов разрабатываются и утверждаются в форме законов субъектов Российской Федерации, местные бюджеты разрабатываются и утверждаются в форме муниципальных правовых актов представительных органов муниципальных образований.
Кроме того, в ст. 14 и ст. 15 БК РФ указано на наличие собственного бюджета. Следует отметить, что понятие "собственный бюджет" законодателем не раскрывается, и, как справедливо отмечается М.В. Карасевой, понятие "собственный бюджет" призвано отразить не право собственности на бюджет, а лишь наличие у субъектов РФ и муниципальных образований фондов, предназначенных для исполнения их (этих субъектов) расходных обязательств <4>.
--------------------------------
<4> См.: Карасева М.В. Новое в бюджетном законодательстве и бюджетно-правовая теория // Законодательство и экономика. 2007. N 9.

По мнению Л. Штейна, бюджет - "закон о хозяйстве государства, при этом это не тот закон, который вообще определяет хозяйственные отношения государственных финансов, а тот, который формально сводит воедино государственные доходы со всеми требуемыми государственным управлением расходами и т.п., по своему содержанию представляет в денежных величинах зависимость всех расходов, что и делает его предметом ведения законодательной власти и, наконец, через санкцию главы государства законом государственного хозяйства" <5>.
--------------------------------
<5> Stien L. Lehrbuch der Finanzwissenschaft. Leipzig, 1885.

Как указывает Д.Л. Комягин, в настоящее время существует по крайней мере четыре ипостаси, в которых выступает бюджет, но ни одно из пониманий бюджета не отождествляет его с имуществом. ГК РФ, напротив, использует понятие бюджета как тождественное публичному имуществу, выраженному в денежных средствах <6>. Проводя сравнительный анализ норм гражданского и бюджетного законодательства в отношении "бюджет - закон", исследователь отмечает, что "можно представить бюджет в виде некоего непрерывного текущего информационного потока о меняющихся полномочиях участников бюджетного процесса".
--------------------------------
------------------------------------------------------------------
КонсультантПлюс: примечание.
Статья Д.Л. Комягиной "Бюджет в составе казны: за и против" включена в информационный банк согласно публикации.
------------------------------------------------------------------
<6> См.: Комягин Д.Л. Бюджет в составе казны: за и против // Финансы. 2006. N 10. С. 21.

Таким образом, необходимо обозначить позицию ученых, полагающих, что системная оценка бюджета должна охватывать следующие аспекты: бюджет как денежные отношения (т.е. бюджет как экономическая категория); как фонд денежных средств, централизуемых органами власти соответствующего уровня (т.е. бюджет в материальном смысле); как плановый документ, отражающий конкретные доходы и расходы, относящиеся к компетенции органов власти данного уровня (т.е. бюджет как правовая категория).
В соответствии со ст. 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации бюджет - форма образования и расходования фонда денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления.
Форма - способ существования содержания, неотделимый от него и служащий его выражением <7>. Для определения понятия фонда денежных средств представляется, что следует исходить из определения "денежный фонд" или "фонд денежный" (англ. - money funds; нем. - Geldfonds (m)), это денежные средства, специально выделенные для достижения конкретных целей и выполнения определенных функций <8>. Следовательно, бюджет - это способ функционирования механизма образования и расходования денежных средств, используемых для государственных нужд. Указанное состояние (функционирование) бюджета предполагает процесс реализации и экономических, и юридических законов во взаимосвязи, что также отражается на материальном аспекте бюджета (даже в безналичной форме). При этом только благодаря закону (праву) фонды денежных средств, финансовые ресурсы обладают способностью быть бюджетом.
--------------------------------
<7> См.: Ожегов С.И., Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка. М., 1999. С. 855.
<8> См.: Большой энциклопедический экономико-юридический словарь. Казань, 2006. С. 1187.

Вместе с тем следует согласиться с В.М. Родионовой, которая относительно данных определений ставит вопрос: о какой именно форме здесь идет речь - о плановой, организационно-экономической, правовой или о всех сразу <9>? Подобное определение бюджетов не несет в себе должной смысловой нагрузки, что делает его фактически неприменимым и, более того, способствует возникновению коллизий норм бюджетного права. Например, вызывает сомнения вид бюджета, определяемого ст. 6 БК РФ. Исходя из лингвистического толкования, Ю.А. Крохина предполагает, что имеется в виду консолидированный бюджет, так как именно он включает в себя всю совокупность бюджетов различных территориальных уровней <10>.
--------------------------------
<9> См.: Родионова В.М. Проблемы совершенствования бюджетного законодательства Российской Федерации // Финансы. 1997. N 4. С. 4; Современные требования к бюджетному законодательству // Финансы. 1997. N 4. С. 8 - 10.
<10> См.: Крохина Ю.А. Бюджетное право и российский федерализм. М., 2002. С. 106.

Интересна позиция авторов-экономистов, с которой необходимо согласиться. "Следует обратить особое внимание на применение термина "бюджет" в экономической литературе: законах, монографиях, учебниках, научных статьях. Он одновременно используется для обозначения различных по своей природе определяемых объектов: "форма образования и расходования денежных средств для обеспечения функций органов власти"; "основной централизованный фонд денежных средств" <11>; "совокупность денежных отношений" как основной финансовый план", "как важнейший финансовый регулятор" <12>. Как видно, авторы не соблюдают правило формальной логики: каждому определяемому объекту (отношению, предмету, документу) - свое собственное, только ему присущее определение и, соответственно, термин. При этом никто не называет "финансами одновременно и финансовый документ, и финансовые ресурсы" <13>.
--------------------------------
<11> Основы теории финансов / Под ред. Л.А. Дробозиной. М., 1995. С. 32.
<12> Финансы и кредит / Под ред. А.Ю. Казака. Екатеринбург, 1994. С. 170.
<13> Бюджетная система Российской Федерации: Учебник / Под ред. М.В. Романовского, О.В. Врублевой. М., 2001. С. 13.

Вместе с тем бюджет, являясь важнейшим инструментом достижения приоритетов финансовой политики государства, выполняет две основные функции: распределительную и контрольную.
Распределительная функция бюджета - это аккумулирование доходов и их последующее использование в объемах и направлениях, утверждаемых на очередной финансовый год. Содержание распределительной функции определяется процессом распределения стоимости валового внутреннего продукта и национального дохода между различными сферами, регионами, социальными группами населения.
Контрольную функцию бюджета принято считать в том, что в процессе формирования, распределения и использования фонда создается объективная основа для осуществления государственного финансового контроля. Сбалансированность и дефицит бюджета позволяют выявить динамику экономических процессов и обусловливают возможность предпринять регулирующие меры.
По мнению специалистов, в рамках общих функций государственных финансов сущность бюджета проявляется в следующих специфических функциях:
- функции обеспечения доходными источниками органов государственной (муниципальной) власти для выполнения расходных полномочий;
- функции финансирования функциональных обязанностей органов государственной (муниципальной) власти;
- контрольно-регулирующей функции <14>. Следует заметить, что указанные функции находятся на стыке теории и практики построения бюджетных отношений, науки о бюджете и бюджетной политики, наиболее полно отражая сущность бюджета, а также цель и экономические мотивы субъектов бюджетного процесса.
--------------------------------
<14> См.: Ковалева Т.М., Барулин С.В. Бюджет и бюджетная политика в Российской Федерации: Учебное пособие. М., 2005. С. 27.

В теории систем существует представление о том, что система элементов тем и отличается от простой их совокупности, что в системе элементы приобретают новые свойства, которыми не располагала бы простая их сумма, этими новыми свойствами элементы обязаны системным связям <15>. В случае с бюджетной системой, видами бюджетов эти связи проявляются в функционировании бюджета во всех его аспектах.
--------------------------------
<15> См.: Богданов А.А. Тектология. Всеобщая организационная наука. Книги 1 - 2. М., 1989.

Наиболее распространенным критерием классификации видов бюджетов выступает их принадлежность к тому или иному уровню бюджетной системы России. По этому критерию принято различать бюджеты: федеральный, субъектов Федерации и местные.
При этом территориальные бюджеты определены Г.Б. Поляком как совокупность экономических отношений, способствующих территориальному перераспределению национального дохода страны, обеспечивающих создание базы территориальных органов власти <16>.
--------------------------------
<16> См.: Поляк Г.Б. Территориальные финансы: Учебное пособие. М., 2003. С. 123.

Консолидированный бюджет - свод бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации на соответствующей территории, который имеет два существенных признака: во-первых, он представляет собой совокупность бюджетов определенной территории, т.е. бюджет соответствующего государственно-территориального или муниципального образования; во-вторых, свод бюджетов определенной территории используется как экономический инструмент для расчетов минимальных социальных и финансовых норм и нормативов, необходимых для бюджетного планирования и анализа бюджетной деятельности <17>.
--------------------------------
<17> См.: Крохина Ю.А. Финансовое право России. М., 2007. С. 186.

Как указывают классики, бюджет может быть пространный и сокращенный, причем это отличие имеет троякое значение: а) в бюджете перечисляются не все, а исключительно только собственно государственные доходы и расходы; б) доходы и расходы некоторых ведомств определяются общей суммой; в) опубликовывается только сокращенный бюджет <18>.
--------------------------------
<18> См.: Тарасов И.Т. Финансы и налоги. Очерки теории и политики / Науч. ред. А.Н. Козырин. М., 2004. С. 151.

В соответствии со ст. 214 ГК РФ средства соответствующего бюджета и иное государственное имущество, не закрепленное за государственными предприятиями и учреждениями, составляют государственную казну Российской Федерации, казну республики в составе Российской Федерации, казну края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа.
В настоящее время в экономической литературе казной называют финансовые ресурсы государства, централизованные источники финансов (бюджетные средства) и некоторые виды государственного имущества. Существует и более полное толкование термина: это условное обозначение нераспределенного имущества, прежде всего средств соответствующего бюджета, составляющего собственность государства либо иного публично-правового образования (орган местного самоуправления) <19>. В словарях даются следующие определения слова "казна": 1) деньги, имущество, принадлежащее государству или общине; 2) государство как владелец этих средств; 3) денежные средства, ценности <20>.
--------------------------------
<19> См.: Юшина Т.В., Кудинова Е.В., Козлова С.В. Управление государственным имуществом посредством казны // Финансы. 2007. N 6.
<20> См.: Ожегов С.И. Словарь русского языка. М., 1990. С. 261.

Применительно к правовому аспекту этого понятия в советское время А.В. Венедиктов отмечал, что термин "казна" охватывает три различных понятия: 1) понятие государства как непосредственного самостоятельного участника гражданского оборота, т.е. как юридического лица (субъекта гражданского права); 2) понятие государства как собственника всех средств, проходящих через бюджет; 3) понятие самой совокупности всех средств, проходящих через бюджет в их денежной и даже вещественной форме" <21>.
--------------------------------
<21> Венедиктов А.В. Государственная социалистическая собственность. М.; Л.: Изд-во АН СССР, 1948. С. 813.

При этом финансовая часть государственной казны, включая средства бюджета Российской Федерации, непосредственно выступает как система денежных отношений. Нефинансовая часть государственной казны оказывает опосредованное влияние на систему денежных отношений, выраженную в форме бюджета Российской Федерации, посредством реализации формальных имущественных отношений.
Следует особо выделить, что именно бюджетные средства в составе казны позволяют последнюю отнести к категории финансового права.
Особенности части имущества, составляющего казну - бюджет, устанавливаются нормами бюджетного законодательства РФ, в частности нормами БК РФ. Заметим, что упоминания о казне вообще в БК РФ можно встретить в ст. ст. 97, 99, 100 и 242.2.
Вместе с тем ГК РФ не дает определения такого вида муниципального имущества, как средства местного бюджета, а лишь его констатирует. Получается, что средства местного бюджета регулируются несколькими законодательными актами, противоречащими друг другу. Этот вид имущества регулируется и как имущество (ГК РФ), и как местный бюджет (БК РФ); регулируется он и Законом о местном самоуправлении, и иными законами и нормативными правовыми актами представительного органа местного самоуправления.
Стоит согласиться с мнением, что "законодатель ввел понятие "государственная казна РФ", но до сих пор не конкретизировал его содержание и не урегулировал отношения, связанные с управлением и распоряжением ее имуществом. В результате в судебной практике под государственной казной де-факто понимается только государственный бюджет" <22>. Такую позицию нельзя признать основанной на законе. Законодатель разделяет имущество, составляющее государственную казну, на две части (абз. 2 п. 4 ст. 214 ГК РФ): 1) средства федерального бюджета; 2) иное имущество, находящееся в собственности Российской Федерации, не закрепленное за государственными предприятиями и учреждениями.
--------------------------------
<22> Сауль С.Н. Бюджет - еще не вся казна // ЭЖ-Юрист. 2005. N 28. С. 1.

В обоснование вывода представляется возможным использовать мнение ученых, которые обратили внимание на то, что "во всех случаях казна - это имущество, а не "качество" государства" <23>.
--------------------------------
<23> Перетерский И.С. Советское гражданское право / Под ред. И.В. Новицкого, Н.Е. Орловского. Т. 1. М., 1995. С. 94.

Указанное обстоятельство позволяет сделать основной вывод о том, что в составе казны не могут функционировать и иметь место экономический и правовой аспекты бюджета, поскольку только материальную составляющую бюджета можно отнести к имуществу, составляющую казну и принадлежащую на праве собственности государству.

Оставить комментарий




TPL_TPL_FIELD_SCROLL