Воскресенье, 28 Апрель 2013 20:18

Государство, государственный орган, государственный заказчик - кто является стороной государственного контракта?

  • Автор(ы): Колесников Илья Вячеславович
  • Информация об авторе(ах): Аспирант Самарского муниципального университета Наяновой.
  • Информация о публикации: "Право и политика", 2007, N 4

Сфера правового регулирования государственных закупок в настоящее время является одной из наиболее динамично развивающихся. С переходом от плановой экономики к экономике рыночной все большее и большее значение приобретает механизм обеспечения государственных нужд. 1 января 2006 года вступил в силу ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" <1> (далее по тексту - ФЗ "О размещении заказов"), который, заменив собой большинство действовавших до него нормативно-правовых актов, в значительной степени обобщил практику осуществления государственных закупок, устранив ранее имевшиеся терминологические разночтения. Однако принятие ФЗ "О размещении заказов" не решило полностью ряд вопросов, к числу которых можно отнести вопрос о том, кто же выступает в государственном контракте стороной-заказчиком.

--------------------------------
<1> Федеральный закон от 21 июля 2005 г. N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" // Российская газета. N 163. 28 июля 2005 г.

Определение формы участия государства в заключении и исполнении государственного контракта требует особого внимания при регламентации отношений по обеспечению государственных нужд, так как решение этой проблемы прямым образом влияет на обеспечение прав всех участников государственных закупок.
Прежде всего необходимо исключить из числа субъектов, участвующих в заключении и исполнении государственного контракта, юридические лица, основанные на государственной собственности. Определение государственного контракта, содержащееся в п. 1 ст. 9 ФЗ "О размещении заказов", прямо указывает на то, что государственный контракт заключается от имени соответствующего публично-правового образования. Из этого можно сделать вывод, что государственный контракт заключается именно в интересах государства как самостоятельного участника гражданского оборота, а имеющая широкое распространение практика заключения государственных контрактов организациями, основанными на государственной собственности (в особенности учреждениями), не отвечает требованиям закона. Учреждение, являясь самостоятельным юридическим лицом, действует от своего собственного имени и в своем интересе. В этом случае скорее следует согласиться с теми исследователями, которые рассматривают сам факт создания юридических лиц государством как один из способов удовлетворения государственных нужд <2>. Подтверждение этого можно найти и в п. 1 ст. 120 Гражданского кодекса РФ, который прямо указывает на то, что собственник создает учреждение "для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера", тем самым опять-таки осуществляя деятельность по обеспечению общественных нужд.
--------------------------------
<2> См. об этом: Ершова И. Казенное предприятие - коммерческая организация? // Хозяйство и право. 2001. N 7. С. 34.

Таким образом, государство непосредственно выступает стороной государственного контракта. Проблема непосредственного участия государства в гражданском обороте всегда являлась актуальной для различных правовых систем. Рассмотрение вопроса о том, какая форма участия государства в заключении и исполнении государственного контракта является оптимальной, необходимо начать с исторического анализа форм непосредственного участия государства в гражданско-правовых отношениях.
История развития участия государства в гражданско-правовых отношениях в Древнем Риме связана прежде всего с отделением публично-правовой стороны государства от частноправовой и появлением понятия "казна" ("фиск") в качестве самостоятельного юридического лица частного права.
Первоначально в римском праве не проводилось различия между государством как политическим сувереном и государством как самостоятельным субъектом имущественных прав и обязанностей. "Смешение это выражалось как в том, что государственная казна, т.н. aerarium populi Romani или aerarium Saturni, не составляла самостоятельного учреждения, была лишена самостоятельной организации, что одни и те же магистраты отправляли политические функции и вступали от имени государства в сделки с частными лицами (особенно цензоры), так и в том, что споры, возникающие из сделок, заключенных с государством, разрешались в порядке административном, не подлежали ведению общей гражданской юрисдикции" <3>.
--------------------------------
<3> Baron. Institutionen. С. 166 и сл.; Karlowa. Romische Rechtsgeschichte. Т. II. С. 1 - 69. Ельяшевич. Юридическое лицо, его происхождение и функции в римском частном праве; Mitteis. Rom. Privatrecht. I. С. 339 - 416; Цит. по: Гримм Д.Д. Лекции по догме римского права (по пятому изданию: СПб., 1916). М.: Зерцало, 2003.

Д.Д. Гримм связывает появление казны с разделением провинций на императорские и сенатские. Он пишет, что в связи с разделением провинций на сенаторские и провинции Цезаря (императорские провинции) произошло раздвоение государственной казны: наряду с казной в предыдущем ее понимании, куда стали поступать доходы только из сенатских провинций, возникла, императорская казна, куда стекались доходы из императорских провинций и доменов. Первоначально не делали строгого различия между фиском и личной собственностью императора, и благодаря этому смешению сложилось правило, что споры частных лиц с фиском уже не должны разбираться административным порядком, а подлежат ведению гражданского суда. С течением времени фиск, в качестве государственной казны, совершенно поглотил собою aerarium Saturni, который превратился в городскую кассу Рима. С другой стороны, заведование государственным имуществом было отделено от заведования личным имуществом императора, другими словами, фиск получил самостоятельную организацию, стал особым учреждением в ряду других. Итак, в результате оказывается, что государство в качестве самостоятельного субъекта имущественных прав под именем фиска вполне обособилось от государства в смысле политического союза и что вместе с тем фиск был подчинен общим нормам гражданского права и процесса с сохранением за ним лишь некоторых привилегий.
Другие исследователи связывают появление фиска в римском праве с появлением юридических фикций - юридических лиц и усилением роли гражданского права в регулировании общественных отношений. Исторически первой по времени появления среди юридических лиц римского права как таковых являлась группа юридических лиц, образованных на коллективной основе и составляющих политические организмы. "Считалось, что они (populus Romanus, municipia, coloniae) существуют изначально (как в случае populus Romanus, извечно рассматривавшегося в качестве субъекта права и потому наделенного собственной правоспособностью) либо возникают в связи со специальным мероприятием (например, в отношении колоний это был lex, на основании которого они учреждались)" <4>. В дальнейшем, как пишет С.А. Муромцев, "по мере развития гражданского права гражданские формы становились незаметно господствующим критерием во всей имущественно правовой области; гражданский иск казался удобным средством для защиты неприкосновенности всякого имущества, гражданская сделка - одинаково применимой для передачи всякого имущества из одних рук в другие. Отсюда начался замечательный исторический процесс, результат которого состоял в том, что вещи, которые состояли в общем обладании, продолжая оставаться в нем, были введены в строй гражданского права. Это произошло двумя путями:
--------------------------------
<4> Санфилиппо Ч. Учебник римского частного права: Учебник / Под ред. Д.В. Дождева. М., 2002. С. 48.

- та часть общественного достояния, которая была предназначена для постоянного общего пользования (напр., дороги, реки), получила гражданскую защиту, но не была включена в гражданский оборот. Как скоро произошло это, гражданское право стало шире личного обладания, а это последнее по-прежнему совпадало с гражданским оборотом;
- та часть общественного достояния, которая предназначалась для постоянной траты на общественные нужды и потому изменяла свой фактический состав (государственная казна), получила не только гражданскую защиту, но была включена в гражданский оборот, т.е. к ней применили гражданские сделки. Это произошло в связи с образованием нового понятия - фиктивного или юридического лица" <5>.
--------------------------------
<5> Муромцев С.А. Гражданское право Древнего Рима. М.: Статут, 2003. Глава 22, разд. 3, § 258.

И.А. Покровский связывает выделение понятия "фиск" в римском праве с концентрацией доходов государства в одних руках. "На первых порах фиск рассматривается как личное имущество принцепса и вследствие этого подчиняется в принципе нормам обычного гражданского права. Правда, на императоре лежит публично-правовая обязанность употреблять фискальное имущество на государственные нужды, но эта обязанность не отзывается на гражданском положении принцепса: юридически он собственник и кредитор в такой же мере, как и все прочие personae privatae. Благодаря этому удовлетворялась указанная выше потребность в едином центре государственных средств и в сближении их в обороте с имуществами частных лиц. Правда, на месте измельчавшего единства populus Romanus теперь в качестве такого центра оказывается физическая личность принцепса, но ближайшая задача практической жизни и этим до известной степени разрешалась. По мере того как все источники государственных доходов концентрируются в фиске, указанное воззрение распространяется на всю область имущественных отношений государства" <6>.
--------------------------------
<6> Покровский И.А. История римского права. М.: Статут, 2001. Глава 6, разд. 2, § 52.

Таким образом, под фиском, как пишет Н.С.Суворов, "с точки зрения римского права нужно понимать государство как хозяина государственного имущества <7>. Уже римское право знало понятие "фиск" как институт, необходимый для обеспечения государства в гражданско-правовых отношениях и интеграции государства в сферу частноправового регулирования. Именно как фиск государство выступало в гражданском обороте, удовлетворяя при этом все свои необходимые потребности и не теряя при этом своей сущности.
--------------------------------
<7> Суворов Н.С. О юридических лицах по римскому праву. М.: Статут, 2000. Гл. III, разд. А.

Учения дореволюционных юристов продолжают традиции Древнего Рима в учениях о казне. Так, Д.И. Мейер пишет: "Нуждаясь во множестве вещей для удовлетворения своих разнообразных потребностей, государство, совокупность граждан, по необходимости одаряется имущественными правами и, таким образом, задается в юридическом быту субъектом гражданского права и в этом качестве называется казной" <8>.
--------------------------------
<8> Мейер Д.И. Русское гражданское право (в 2 ч.). По исправленному и дополненному изд., 1902. Изд. 2, испр. М.: Статут, 2000. С. 155.

Подтверждает позицию о равноправии казны и иных субъектов гражданского права Н.Л. Дювернуа <9>. Гражданская правоспособность казны, говорит он, есть вполне обособленно личная, и пределы ее ясно обозначены в составе гражданских законов. Главные черты этой правоспособности выражены в следующих положениях. Казна и казенные установления способны владеть имуществом и ограждать владельческое состояние общими судебными средствами. Казна, дворцовые управления и удельное ведомство способны приобретать имущество общими способами в порядке, указанном уставами, учреждениями и положениями, применяемыми к разным ведомствам. Присутственные места и должностные лица являются органами цивильной деятельности казны в области договорного права на тех же общих юридических основаниях, какие указаны для частных лиц. Казна отвечает по искам о вознаграждении за вред и убытки, как и частные лица, причем по толкованию сената даже в пределах ответственности недобросовестного владельца.
--------------------------------
<9> См.: Дювернуа Н.Л. Чтения по гражданскому праву. М.: Зерцало, 2004. Т. 1. § 36.

Г.Ф. Шершеневич, анализируя договор казенного подряда, говорит о том, что "договоры подряда с казною, как и все прочие договоры с нею, подчиняются общим правилам гражданского права, но, кроме того, закон в положении о казенных подрядах и поставках дает еще подробные специальные постановления. За небольшими исключениями, правила эти имеют характер инструкции административным учреждениям, а не норм права, а потому не подлежат нашему рассмотрению" <10>.
--------------------------------
<10> Шершеневич Г.Ф. Учебник русского гражданского права. Т. 1 (изд. 1905 г.). М.: Статут, 2005. С. 534 - 535.

Таким образом, к становлению советского государства в отечественной науке было сформировано понятие казны как равноправного участника гражданского оборота и в частности стороны договоров казенного подряда и поставки. "Договор о подряде и поставке заключается или от имени государственной казны теми правительственными местами и лицами, коим это предоставлено, или от имени общественных учреждений органами их управления ввиду предоставленной каждому власти" <11>; "казенные подряды отдаются именем государственной казны правительственными местами и лицами, коим дано на сие право уставами, учреждениями их или особенными постановлениями, в пространстве оными определенном" <12>.
--------------------------------
<11> Победоносцев К.П. Курс гражданского права. Часть третья: Договоры и обязательства. М., 2003. § 53.
<12> Тютрюмов И.М. Правительствующего сената и комментариями русских юристов. Книга пятая. М., 2004. Гл. 1, отд. 2.

Институт фиска, заимствованный из римского права, успешно существовал в отечественном праве вплоть до Октябрьской революции.
В советский период в связи с изменением правового статуса государственной собственности понятие казны было сведено к имуществу, которым государство распоряжается в процессе исполнения бюджета.
Так, С.Н. Братусь пишет следующее: "В гражданских правоотношениях буржуазное государство, как казна, приравнивает себя к прочим субъектам гражданского права - физическим и юридическим лицам. Подчинение государства общим нормам гражданского права и общей подсудности возникло еще в добуржуазную эпоху, в период абсолютной монархии, но окончательно утвердилось в законодательстве и в судебной практике буржуазного общества. Этот процесс отделения имущественной стороны в деятельности государства от публично-правовой сферы протекал по-разному в различных странах <13>. Иначе должен быть решен вопрос о соотношении государства и государственного органа в советском праве. Решение этого вопроса тесно связано с решением вопроса о том, является ли советское государство юридическим лицом гражданского права. Советское государство может являться непосредственным носителем прав и обязанностей только по поводу государственного имущества, которым оно распоряжается в процессе исполнения бюджета. В этом своем смысле советское государство и есть казна" <14>.
--------------------------------
<13> См. о развитии понятия казны и о положении казны в гражданском обороте работу Лазаревского Н. Ответственность за убытки, причиненные должностными лицами. СПб., 1905. С. 17 - 77.
<14> Братусь С.Н. Юридические лица в советском гражданском праве (понятие, виды, государственные юридические лица). М., 1947. С. 174 - 175.

Вторит ему и Я.А. Куник:
"Основная часть государственного имущества находится в оперативном управлении государственных организаций - юридических лиц, которые от своего имени управляют этим имуществом. "Государство не отвечает по обязательствам государственных организаций, являющихся юридическими лицами, а эти организации не отвечают по обязательствам государства" (ст. 33 ГК). Государство в лице Союза ССР и союзных республик непосредственно обладает лишь частью государственного имущества, которая в данный момент не распределена между государственными организациями - юридическими лицами. Таким имуществом являются в основном денежные средства, проходящие по союзному или республиканскому бюджетам. Эти средства могут служить объектом взысканий по обязательствам Союза ССР или союзной республики, причем средства союзного бюджета не используются для погашения долгов союзной республики, и наоборот" <15>.
--------------------------------
<15> Советское гражданское право / Под редакцией Я.А. Куника. М.: Юридическая литература, 1973. С. 42.

Отказывается от трактовки понятия "фиск" как частноправовой стороны государства и А.В. Венедиктов. Касаясь определения органа оперативного управления государственной собственностью, он пишет: "Ссылаясь на практику капиталистического оборота, допускающего возможность выступления одного хозяйствующего субъекта под правовой маской нескольких юридических лиц (так называемое одночленное товарищество - Einmannge-sellschaft, one man company), и на наличие обособленных от буржуазного фиска (казны) самостоятельных государственных юридических лиц в капиталистических странах, мы пытались найти и для буржуазного, и для советского права один и тот же источник подобного удвоения правосубъектности государства - "самый механизм товарного оборота, предпосылкой участия в котором является обладание гражданской правоспособностью". Это было одновременной данью и буржуазно-догматической трактовке советского юридического лица как абстрактного носителя гражданских прав и обязанностей, и "меновой концепции", искавшей источник советского права вообще и источник правосубъектности госпредприятий в частности не в диктатуре рабочего класса, а в механизме товарного хозяйства и в наличии частнохозяйственного сектора в СССР" <16>.
--------------------------------
<16> Венедиктов А.В. Избранные труды по гражданскому праву. Т. 2. М., 2004. § 53.

Таким образом, в советское время по объективным историческим причинам произошел отказ от признания возможности непосредственного участия в частноправовых отношениях путем признания фиска самостоятельным субъектом права. Как будет видно в дальнейшем, последствия такого решения имеют место и до настоящего времени. При этом нельзя забывать о том, что отказ от идеи фиска вполне отвечал интересам правового регулирования в условиях Советского государства.
В настоящее время советская традиция признания казной имущества или системы органов государственной власти, занимающихся управлением таким имуществом, по-прежнему имеет место. Проблема отсутствия казны как частноправовой стороны государства неоднократно поднималась в исследованиях современных авторов. Наиболее точно, по нашему мнению, сложившуюся ситуацию описывает А. Иванов.
"В России казна как субъект права, как частноправовая сторона государства отсутствует, несмотря на то что данный термин широко используется в законодательстве и доктрине. Однако такое использование касается в основном публичного права. Казна понимается прежде всего как система государственных органов, осуществляющих сбор и распределение бюджетных средств, причем основное внимание уделяется в ней не столько организационно-имущественному механизму, сколько контрольно-надзорному. В частности, должностных лиц казначейства волнуют, скорее всего, административные рычаги, а не изъятие всех бюджетных операций из рук банков и иных субъектов частного права.
Казначейство (и прежде всего федеральное) не выступает как универсальный субъект права, представляющий государство в имущественных отношениях. Это система управления лишь частью доходов и расходов государства.

* * *

Наиболее опасным последствием отсутствия в России казны как субъекта права является угроза смешения публичной власти государства и частноправовых отношений, в результате чего последние могут подвергнуться искажениям, препятствующим их нормальному развитию. Там, где должны господствовать рыночные механизмы, появляется "государственный кулак", имеющиеся проблемы загоняются внутрь, чтобы выйти на поверхность в самых уродливых и болезненных формах" <17>.
--------------------------------
<17> Государство как субъект гражданского права // Кодекс-Info. 2002. N 1-2. С. 18 - 20.

Помимо отсутствия четкого законодательного определения термина "казна" и регулирования ее прав и обязанностей, существует и следующая проблема практического характера. По мнению современных исследователей, казной публично-правового образования являются только его бюджетные средства, так как имущество соответствующего публично-правового образования закреплено за его органами <18>.
--------------------------------
<18> Подробнее об этом см.: Блинов М. Бюджетный кодекс РФ и практика // Хозяйство и право. 1999. N 6. Стр. 97; Усков О. Самостоятельная правосубъектность государственных органов и ответственность государства по обязательствам из договора // Хозяйство и право. 2003. N 9. Стр. 111.

Подводя итоги сравнительного исторического анализа, можно сделать следующие выводы. Общепризнанным методом интеграции государства в частноправовые отношения в условиях рыночной экономики является так называемое раздвоение личности государства: фиск не властвует, а государство не участвует в частноправовых отношениях. Это раздвоение личности государства, которое появилось еще в римском праве, оказалось крайне ценной находкой как для публичного, так и для частного права, поэтому оно сохранилось во многих странах континентальной системы права. Однако в связи с историческими особенностями развития нашей страны в советский период понятие фиска было исключено из правового поля, а действующее понятие казны применимо к понятию "казна" разве что в экономическом смысле, но не в юридическом. По нашему мнению, необходимо возродить имевшую место в дореволюционном и мировом опыте практику непосредственного участия государства именно в виде фиска в гражданско-правовых отношениях, что повлечет за собой устранение ряда упомянутых негативных последствий в целом для гражданского оборота.
Применительно же к государственному контракту необходимо заметить следующее. Для того, чтобы признать тот или иной договор государственным контрактом, необходимо, чтобы стороной-заказчиком было государство, притом государство как таковое. Учитывая правовую природу фиска, его предназначенность для опосредования непосредственного участия государства в гражданско-правовых отношениях вообще и обязательственных в частности, учитывая также универсальный характер государственного контракта, представляется необходимым место стороны-заказчика в государственном контракте отвести именно фиску.


Оставить комментарий




TPL_TPL_FIELD_SCROLL