Понедельник, 22 Апрель 2013 23:34

Становление муниципального лесного контроля в Российской Федерации

  • Автор(ы): Козодубов А.А., Яковлев А.В.
  • Информация об авторе(ах): Козодубов А.А., доцент кафедры юриспруденции Гуманитарного института филиала Северного (Арктического) федерального университета им. М.В. Ломоносова в г. Северодвинске Архангельской области, кандидат юридических наук, доцент. Яковлев А.В., юрисконсульт правового управления администрации МО "Северодвинск".
  • Информация о публикации: Козодубов А.А., Яковлев А.В. Становление муниципального лесного контроля в Российской Федерации // Муниципальная служба: правовые вопросы. 2012. N 1. С. 2 - 8.

В соответствии со ст. 72 Конституции Российской Федерации от 12 декабря 1993 г. [1] вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами, природопользование, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности, а также земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов.

Лесное законодательство традиционно входит в систему экологического законодательства Российской Федерации. Некоторые ученые-юристы считают, что в последнее время появилось большое число "относительно самостоятельных природоресурсных отраслей в российской правовой системе" [2, с. 9]. Подобные суждения, по нашему мнению, не представляются обоснованными, т.к. методы правового регулирования, используемые в природоресурсном праве, не зависят от конкретного природного ресурса (здесь и далее выделено нами. - Авт.), а выделение самостоятельных отраслей права на основе только специального предмета правового регулирования (общественных отношений по поводу использования отдельных компонентов природной среды: поверхностных или подземных вод, растительного или животного мира и т.д.) представляется нецелесообразным.
Мнение о необходимости совершенствования лесного законодательства высказывалось учеными [3] с момента вступления в силу Земельного кодекса Российской Федерации от 25 октября 2001 г. [4]. В итоге на сегодняшний день лесное законодательство России оказалось, пожалуй, самым часто обновляемым: первоначально действовали Основы лесного законодательства Российской Федерации от 6 марта 1993 г. [5], затем был принят Лесной кодекс Российской Федерации от 29 января 1997 г. [6] (далее - ЛК), замененный ныне действующим Лесным кодексом Российской Федерации от 4 декабря 2006 г. [7] (далее - ЛК РФ). Разработка и принятие ЛК РФ проходили в непростых условиях противостояния сторонников и противников распространения права частной собственности на участки лесного фонда. Как известно, победило мнение, согласно которому "земли лесного фонда находятся в федеральной собственности" (ст. 3 Федерального закона от 4 декабря 2006 г. "О введении в действие Лесного кодекса Российской Федерации" [8]) и "лесные участки в составе земель лесного фонда находятся в федеральной собственности" (ст. 8 ЛК РФ).
Следует обратить внимание на то, что в Федеральном законе от 10 января 2002 г. "Об охране окружающей среды" [9] лес не выделен в качестве компонента природной среды (которым, помимо земли, недр, поверхностных и подземных вод и пр., признается лишь растительный мир - ст. 1), однако законодатель относит лес к объектам охраны от негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности (ст. 4).
До настоящего времени в лесном законодательстве отсутствует дефиниция лес. В преамбуле ЛК указывалось лишь о "представлении о лесе как о совокупности лесной растительности, земли, животного мира и других компонентов окружающей природной среды, имеющей важное экологическое, экономическое и социальное значение", что трудно признать юридическим закреплением этого важного понятия. Профессор М.М. Бринчук отмечал, что, хотя лес и растительный мир вне лесов "в естественнонаучном смысле... суть растительный мир, в юридическом смысле они считаются разными природными объектами" [10, с. 420].
В ЛК РФ лесные отношения регулируются "исходя из понятия о лесе как об экологической системе или как о природном ресурсе" (ст. 5). В Федеральном законе "Об охране окружающей среды" категория "экологическая система" отсутствует, используется термин "естественная экологическая система", под которым понимается объективно существующая часть природной среды, которая имеет пространственно-территориальные границы и в которой живые (растения, животные и др. организмы) и неживые ее элементы взаимодействуют как единое функциональное целое и связаны между собой обменом веществ и энергией (ст. 1). Считает ли законодатель эти понятия синонимичными, остается только догадываться. Природные же ресурсы - это "компоненты природной среды, природные объекты и природно-антропогенные объекты, которые используются или могут быть использованы при осуществлении хозяйственной и иной деятельности в качестве источников энергии, продуктов производства и предметов потребления и имеют потребительскую ценность" (ст. 1 Федерального закона "Об охране окружающей среды"). На наш взгляд, отсутствие нормативного определения категории "лес" является существенным юридико-техническим недостатком действующего федерального законодательства и влечет негативные последствия как для правотворчества на всех уровнях публичной власти, так и для правоприменения. Как справедливо отмечает Е.Г. Шаломенцева, подобный пробел может препятствовать уяснению смысла нормативного правового акта, его толкованию и практическому применению, что, в свою очередь, может привести к нарушению прав и свобод граждан и юридических лиц, снижению авторитета власти в глазах населения [11, с. 165].
Согласно ст. 4 ЛК РФ муниципальные образования являются, наряду с Российской Федерацией, ее субъектами, гражданами и юридическими лицами, участниками лесных отношений, в которых от их имени участвуют органы местного самоуправления в пределах своих полномочий. Эти полномочия можно подразделить на:
- полномочия в отношении лесных участков, находящихся в муниципальной собственности;
- полномочия в отношении иных лесных участков (разработка и утверждение лесохозяйственных регламентов лесничеств, лесопарков, расположенных на землях населенных пунктов, на которых расположены городские леса);
- государственные полномочия, которыми наделены органы местного самоуправления (ст. 84 ЛК РФ).
В отношении лесных участков, находящихся в муниципальной собственности, органы местного самоуправления:
- реализуют полномочия собственника (владеют, пользуются и распоряжаются такими лесными участками);
- устанавливают ставки платы за единицу объема лесных ресурсов и ставки платы за единицу площади лесного участка в целях его аренды;
- устанавливают ставки платы за единицу объема древесины;
- разрабатывают и утверждают лесохозяйственные регламенты;
- проводят муниципальную экспертизу проектов освоения лесов;
- осуществляют муниципальный лесной контроль;
- организуют осуществление мер пожарной безопасности в лесах.
Одним из полномочий органов местного самоуправления в сфере охраны окружающей среды является проведение муниципального лесного контроля. Указанная возможность закреплена в ст. 98 ЛК РФ, согласно ранее действовавшей редакции под названной деятельностью понимался контроль за использованием, охраной, защитой, воспроизводством лесов. Порядок осуществления органами местного самоуправления данного полномочия ныне устанавливается ст. 84 ЛК и Федеральным законом от 26 декабря 2008 г. "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" [12], а до этого, согласно отсылочной норме ЛК РФ, определялся Федеральным законом от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" [13] (далее - Закон о местном самоуправлении). Федеральным законом "О введении в действие Лесного кодекса Российской Федерации" ч. 1 ст. 14 Закона о местном самоуправлении, содержащая перечень вопросов местного значения поселения, была дополнена п. 32, включившим в данный перечень осуществление муниципального лесного контроля. Федеральным законом от 25 декабря 2008 г. "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" [14] указанное полномочие было также отнесено к вопросам местного значения городского округа, что представляется нам достаточно логичным, т.к. исходя из содержания определения городского округа очевидно, что в городском округе решаются вопросы местного значения поселения и муниципального района. Федеральным законом от 18 июля 2011 г. "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам осуществления государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" осуществление муниципального лесного контроля отнесено к вопросам местного значения муниципального района [15]. Таким образом, полномочиями по осуществлению муниципального лесного контроля наделены органы местного самоуправления поселений и муниципальных районов, юрисдикция которых распространяется на одну и ту же территорию, что может привести к коллизионным проблемам.
На неточность в первоначальной формулировке названия главы 12 ЛК РФ ("Государственный лесной контроль и надзор") справедливо указывали М.Ю. и Л.В. Тихомировы, отмечая, что эта глава включала в себя нормы значительно шире, чем обозначено в названии (в ней определялись основы осуществления как государственного, так и муниципального лесного контроля и надзора). Так как органы местного самоуправления не являются государственными органами (хотя и могут быть наделены отдельными государственными полномочиями), то название указанной главы не вполне соответствовало ее содержанию [16, с. 187]. В настоящее время законодатель оставил лесной надзор за федеральными органами государственной власти, передав лесной контроль на муниципальный уровень публичной власти и соответствующим образом изменив название главы 12 ЛК РФ ("Федеральный государственный лесной надзор и муниципальный лесной контроль (лесная охрана)").
Как отмечает М.И. Васильева, осуществление указанного полномочия органов местного самоуправления осложняется рядом обстоятельств. Во-первых, четко не определен объект муниципального лесного контроля: с одной стороны, в основу положен территориальный принцип - согласно ст. 98 ЛК РФ такой контроль осуществляется на территории муниципального образования, т.е. в отношении любых лесов, а с другой стороны, форма собственности - согласно ст. 84 ЛК РФ муниципальный лесной контроль осуществляется в отношении лесных участков, находящихся в муниципальной собственности [17, с. 30]. На наш взгляд, обозначенную проблему можно было бы решить, если изложить ч. 1 ст. 84 ЛК РФ, следуя логике предыдущих статей, посвященных полномочиям органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов в сфере лесных отношений, в следующей редакции:
"К полномочиям органов местного самоуправления относятся:
1) владение, пользование, распоряжение лесными участками, находящимися в муниципальной собственности;
2) установление ставок платы за единицу объема лесных ресурсов и ставок платы за единицу площади лесного участка, находящегося в муниципальной собственности, в целях его аренды;
3) установление ставок платы за единицу объема древесины в отношении лесных участков, находящихся в муниципальной собственности;
4) разработка и утверждение лесохозяйственных регламентов лесничеств, лесопарков, расположенных на землях, находящихся в муниципальной собственности, и землях населенных пунктов, на которых расположены городские леса;
5) проведение муниципальной экспертизы проектов освоения лесов в отношении лесных участков, находящихся в муниципальной собственности;
6) осуществление муниципального лесного контроля в отношении лесных участков, находящихся в муниципальной собственности;
7) организация осуществления мер пожарной безопасности в лесах в отношении лесных участков, находящихся в муниципальной собственности;
8) иные полномочия, установленные настоящим Кодексом, другими федеральными законами".
Такая редакция ст. 84 ЛК РФ изменит подтвержденный судебной практикой [18] исчерпывающий характер закрепленного в ней перечня полномочий органов местного самоуправления, что позволит (с точки зрения юридической техники) совместить указанные выше принципы определения объекта муниципального лесного контроля. На сегодняшний же день, как отмечается в Рекомендациях проведенных Псковским областным Собранием депутатов парламентских слушаний "О ходе реформы в лесной отрасли Псковской области и мерах, принимаемых Администрацией области по предотвращению самовольных порубок леса" [19], круг полномочий достаточно широк, но использовать их могут только собственники лесных участков, каковыми органы местного самоуправления могут являться только после установления и оформления права собственности на землю. А поскольку эти права в настоящее время не оформлены, то и принять какое-либо действенное участие в вопросах лесопользования органы местного самоуправления не имеют оснований. Схожее мнение высказывают М.И. Васильева и Т.В. Шмаль: если право муниципальной собственности на лесные участки, занимаемые городскими лесами, не зарегистрировано, то исполнение названных в ст. 84 ЛК РФ и иных подобных полномочий не является для органов местного самоуправления безусловно обязательным [20, с. 122]. Однако законодатель принял иное решение, установив в ст. 98 ЛК РФ отсылку к ст. 84 того же нормативного правового акта.
Во-вторых, ни ЛК РФ, ни Закон о местном самоуправлении не установили ни порядка осуществления муниципального лесного контроля, ни полномочий должностных лиц осуществляющих его органов. Положения Федерального закона от 26 декабря 2008 г. "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" данные вопросы регламентируют в весьма общей форме. В таких условиях осуществление эффективного муниципального лесного контроля невозможно. Поэтому согласимся с предложением М.И. Васильевой о необходимости внесения поправок в ЛК РФ в части установления перечня полномочий муниципальных инспекторов и в административное законодательство федерального и (или) регионального уровня в части права указанных должностных лиц на составление протоколов [17, с. 31]. К сожалению, Федеральный закон от 28 декабря 2009 г. "О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях" [21], внесший некоторые изменения и дополнения в административно-процессуальную компетенцию органов, осуществляющих государственный лесной надзор, не содержит аналогичных норм, которые касались бы полномочий органов муниципального лесного контроля.
Между тем в литературе высказано иное мнение: ни ЛК РФ, ни Закон о его введении в действие не указывают, что дела об административных правонарушениях, предусмотренных Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. [22] (далее - КоАП РФ), относятся к компетенции органов местного самоуправления, а поскольку компетенция может быть реализована не только посредством привлечения виновных лиц к административной ответственности, то в части их выполнения нужно, по-видимому, руководствоваться иными нормативными актами [23, с. 294]. На наш взгляд, без наделения органов муниципального лесного контроля и их должностных лиц возможностями по привлечению нарушителей лесного и экологического законодательства к юридической ответственности названное полномочие местного самоуправления останется фактически необеспеченным какими-либо средствами потенциального воздействия на участников соответствующих общественных отношений.
Часть 3 ст. 1.3.1 КоАП РФ дает субъектам Российской Федерации возможность посредством принятия закона наделять должностных лиц органов местного самоуправления правом составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных федеральным или региональным административным законодательством, при осуществлении органами местного самоуправления полномочий по контролю (надзору), делегированных Российской Федерацией или субъектами Российской Федерации, а также при осуществлении муниципального контроля. Однако проведенный нами анализ законодательства субъектов Российской Федерации об административной ответственности показывает, что регионы не проявляют инициативы и не наделяют органы муниципального лесного контроля и (или) их должностных лиц какими-либо полномочиями в обозначенной сфере. Большинство упоминаний о рассматриваемом правовом институте ограничиваются практически дословным перенесением в законы субъектов Российской Федерации указанных выше положений ст. 98 ЛК РФ, а также ст. 14 и (реже) ст. 16 Закона о местном самоуправлении. В качестве положительного примера представляется возможным привести вступившие в силу с 1 января 2011 г. поправки к Закону Архангельской области от 3 июня 2003 г. "Об административных правонарушениях" [24], согласно которым должностные лица органов местного самоуправления муниципальных образований Архангельской области вправе составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных КоАП РФ, в частности при осуществлении органами местного самоуправления муниципального лесного контроля и надзора за использованием, охраной, защитой, воспроизводством лесов - об административных правонарушениях, предусмотренных ст. ст. 7.9, 7.10, 7.17, 8.24, 8.25, 8.26, 8.27, 8.28, 8.30, 19.6 КоАП РФ. В определенной степени решает обозначенную проблему установление субъектами Российской Федерации административной ответственности за невыполнение в срок законного предписания (постановления, представления, решения) органа (должностного лица), осуществляющего муниципальный контроль, что предусмотрено, в частности, ст. 7.12 Закона Ленинградской области от 2 июля 2003 г. "Об административных правонарушениях" [25] и ст. 3.6 упомянутого Закона Архангельской области.
Представляется возможным согласиться с мнением М.И. Васильевой о том, что образовавшаяся пробельность федерального законодательства имеет абсолютный характер и не может быть ликвидирована ни применением иных норм по аналогии, ни тем более нормотворческими усилиями самих органов местного самоуправления. К сожалению, принимаемые органами местного самоуправления документы, преследуя цель правового обеспечения муниципального лесного контроля, часто противоречат быстро меняющемуся федеральному законодательству, что в ситуации востребованности этого института вполне объяснимо [17, с. 31].
Проведенный нами анализ нормативных актов органов местного самоуправления показал следующие подходы к регулированию муниципального лесного контроля.
Установление порядка осуществления муниципального лесного контроля может проводиться правовыми актами представительного органа местного самоуправления [26] (иногда - по представлению главы администрации муниципального образования [27]), администрации муниципального образования [28] или главы муниципального образования [29]. Достаточно редко муниципальный лесной контроль относится к ведению комитета (комиссии) или иного структурного подразделения представительного органа местного самоуправления: например, постоянного комитета по городскому хозяйству [30]. Скорее всего, в данном случае речь идет о полномочиях по разработке и (или) подготовке к рассмотрению представительным органом местного самоуправления проектов нормативных правовых актов, регламентирующих различные стороны муниципального лесного контроля. Следует отметить и тенденцию принятия наряду с положениями о порядке осуществления муниципального лесного контроля административных регламентов исполнения соответствующей муниципальной функции [31].
Осуществление муниципального лесного контроля может относиться к полномочиям администрации муниципального образования [32], конкретных структурных подразделений (например, управления жилищно-коммунального хозяйства [33], отдела муниципального лесного контроля и надзора Управления имущественных отношений [34]) или должностных лиц (например, управляющего делами [35]) администрации муниципального образования, главы администрации муниципального образования [36], созданной им комиссии [37], муниципального учреждения (например, городского лесничества [38]). Встречаются случаи отнесения осуществления муниципального лесного контроля к полномочиям администрации муниципального образования с дальнейшим уточнением реализующего это полномочие ее структурного подразделения [39]. Полномочиями по осуществлению муниципального лесного контроля могут наделяться и территориальные органы администрации городского округа [40].
Объектами муниципального лесного контроля называют:
- все лесные насаждения, находящиеся в границах муниципального образования, независимо от ведомственной принадлежности и формы собственности [41];
- все лесные участки и древесно-кустарниковую растительность, находящиеся на территории муниципального образования [42];
- лесные участки в городских лесах [43];
- лесные насаждения, находящиеся в городских лесах и лесах особо охраняемых природных территорий, расположенных в границах населенных пунктов поселения [44];
- городские леса и не отнесенные к лесным насаждениям деревья и кустарники (зеленые насаждения), расположенные на территории муниципального образования [45];
- городские леса, находящиеся в муниципальной собственности [46];
- лесные участки, находящиеся в собственности муниципального образования [47];
- лесные участки, расположенные на территории муниципального образования и находящиеся в его собственности [48];
- соблюдение юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями и гражданами законов, правил, порядков, особенностей, установленных лесным законодательством, при использовании, охране, защите и воспроизводстве лесов [49].
В качестве целей муниципального лесного контроля предлагаются:
- эффективное использование, охрана, защита и воспроизводство городских лесов;
- обеспечение сохранности и приумножения городских лесов [50];
- предупреждение, выявление и пресечение нарушений лесного законодательства;
- соблюдение лесного законодательства, требований по использованию, охране, защите, воспроизводству городских лесов юридическими лицами и гражданами, осуществляющими свою деятельность на лесных участках;
- защита муниципальных и общественных интересов, а также прав граждан в области использования лесов [51];
- сохранение средообразующих, водоохранных, защитных, санитарно-гигиенических, оздоровительных и иных полезных функций лесов в интересах обеспечения права каждого на благоприятную окружающую среду [45];
- обеспечение конституционных прав граждан, индивидуальных предпринимателей и юридических лиц на владение, пользование, распоряжение лесными ресурсами, получение достоверной информации о состоянии лесов органами местного самоуправления, юридическими и физическими лицами [52];
- обеспечение реализации муниципальной политики в области лесных отношений [53].
Основными задачами муниципального лесного контроля предлагают считать:
- контроль за: а) соблюдением требований по использованию лесных участков; б) использованием лесных участков по целевому назначению; в) соблюдением порядка, исключающего самовольное занятие лесных участков или использование их без оформленных в установленном порядке документов, удостоверяющих право на лесные участки; г) своевременным освоением лесных участков; д) предотвращением самовольного снятия и перемещения плодородного слоя земли; е) своевременным освобождением лесных участков по окончании срока аренды лесных участков; з) выполнением иных требований лесного законодательства по вопросам использования, охраны, защиты и воспроизводства городских лесов [54];
- охрану лесов от незаконной порубки, предупреждение и выявление нарушений лесопользования;
- выявление в лесах очагов вредных насекомых и болезней;
- выявление в лесах буреломного, аварийного и сухостойного древостоя;


Оставить комментарий




TPL_TPL_FIELD_SCROLL