Понедельник, 15 Апрель 2013 20:25

Финансирование охраны окружающей среды и рационального природопользования: бюджетно-правовые и налоговые механизмы

  • Автор(ы): Марьин Евгений Владимирович
  • Информация об авторе(ах): Доцент кафедры административного и финансового права РГТЭУ, кандидат юридических наук.
  • Информация о публикации: Марьин Е.В. Финансирование охраны окружающей среды и рационального природопользования: бюджетно-правовые и налоговые механизмы // Финансовое право. 2012. N 6. С. 5 - 9.

Статья посвящена анализу проблем финансово-правового обеспечения охраны окружающей среды и рационального природопользования, в ней рассмотрены бюджетные и налоговые механизмы, составляющие основу данного финансирования, методы экономического стимулирования природопользователей.

Охрана окружающей среды - важная составляющая политики любого развитого правового государства. Вопросы финансового обеспечения данной государственной деятельности становятся в современном мире все более актуальными. Наметившаяся тенденция актуализации внимания государства как публично-правового образования на решение проблем экологии вызывает определенные оптимистические ожидания. Так, как и годом ранее, в 2011 г. вопросам охраны окружающей среды было посвящено заседание президиума Государственного совета РФ, которое состоялось 9 июня 2011 г. в г. Дзержинске. Кроме того, 27 июня 2011 г. состоялось заседание Комиссии при Президенте РФ по модернизации и технологическому развитию экономики, на котором также затрагивались вопросы финансирования охраны окружающей среды. По результатам данных заседаний был подготовлен пакет так называемых экологических поручений Президента РФ Правительству РФ, а также органам государственной власти. Президент РФ Д.А. Медведев отметил: "Защита экологии и общей окружающей среды - это не только наша задача, не только наша национальная задача, ее невозможно решить в одиночку, нам нужно теснее взаимодействовать с нашими соседями. И в этом смысле нам, конечно, есть чему у них учиться, потому как они гораздо раньше начали заниматься экологическими инвестициями, начали заниматься проблемами так называемого зеленого роста. Они в большей степени подготовлены к этому, и мы должны найти разумные схемы кооперации с нашими ближайшими соседями на эту тему" <1>.
--------------------------------
<1> URL: http://президент.рф/новости/11519.

Не так давно Правительство РФ одобрило проект Указа Президента "Об основах государственной политики в области экологического развития Российской Федерации до 2030 года", подготовленный Минприроды России. Целью государственной политики в области экологического развития является экологически ориентированный рост экономики. Как отметил заместитель Министра природных ресурсов и экологии РФ Ринат Гизатулин, "это первый стратегический документ в современной России в области экологии, создающий баланс между интересами развития экономики и сохранения экологии. Над его созданием работали все заинтересованные стороны: от органов государственной власти до природоохранных организаций, научные сообщества и бизнес-объединения" <2>.
--------------------------------
<2> URL: http://www.mnr.gov.ru/news/detail.php?ID=128251.

Вместе с тем действующим бюджетным законодательством предусмотрено использование различных механизмов с целью финансирования охраны окружающей среды и рационального природопользования: это и собственные средства бюджетов всех уровней власти для финансирования расходных полномочий РФ, ее субъектов и органов местного самоуправления; различные межбюджетные трансферты: субсидии, субвенции, дотации, инвестиции; бюджетные кредиты, а также целевые программы. Необходимо отметить, что данные механизмы используются не очень эффективно и причина здесь не только в отсутствии регламентирующих нормативно-правовых актов и проблемах практики правоприменения. Причина заключается, на наш взгляд, в отсутствии сильной государственной воли, выделения бюджетных средств на экологию, в нежелании внедрения механизмов государственно-частного партнерства как перспективного направления в данной сфере. Получается парадоксальная ситуация: с одной стороны, на уровне Президента РФ вопросам охраны окружающей среды, в том числе и ее финансового обеспечения, уделяется большое внимание, а с другой - либо реальные действия в данном направлении не принимаются, либо их значимость минимальна, они имеют целью формальное выполнение соответствующего указания Президента РФ. Отсутствует также единство понимания важности финансового обеспечения экологически проблемных вопросов среди органов государственной власти на федеральном уровне. Так, на стадии согласования проекта Указа Президента "Об основах государственной политики в области экологического развития Российской Федерации до 2030 года" Минприроды России, которое разработало данный документ, приложило огромные усилия, чтобы Минфин России поддержал данный проект. Следовательно, приходится констатировать факт декларативности заявлений ряда высших должностных лиц по вопросам участия государства в финансировании экологических проблем.
Напряженность, а в последнее время и определенная запутанность федерального, региональных и местных бюджетов приводят к уменьшению выделения средств на охрану окружающей среды и организацию рационального природопользования. Основными источниками этих средств служат: плата за негативное воздействие на окружающую среду, возмещение вреда окружающей среде, штрафы за экологические правонарушения, средства от государственного экологического страхования, от реализации конфискованных орудий охоты и рыболовства, незаконно добытой с их помощью продукции и др.
Среди них ведущее место по массовости и по степени эффективности принадлежит плате за негативное воздействие на окружающую среду, которая берется за выбросы в атмосферный воздух загрязняющих веществ, сбросы загрязняющих веществ в поверхностные и подземные водные объекты, за загрязнение недр, лесов и почв, размещение отходов производства и потребления, за загрязнение окружающей среды шумом, теплом, электромагнитными, ионизирующими и иными видами физических воздействий <3>.
--------------------------------
<3> См.: Боголюбов С.А. Правотворчество в сфере экологии: Монография. М.: Эксмо, 2010. С. 196.

В настоящее время денежные средства от использования природных ресурсов, а именно нефтегазовые доходы, составляют более 60% источников доходов федерального бюджета.
Несмотря на существенные поступления в федеральный бюджет денежных средств от эксплуатации окружающей среды, расходы, осуществляемые на охрану окружающей среды, ничтожно малы <4>.
--------------------------------
<4> См.: Вершило Н.Д., Вершило Т.А. Целевые программы по охране окружающей среды: проблемы реализации и пути решения: Материалы XIV Всероссийской научно-практической конференции "Актуальные проблемы экологического, земельного права и законодательства" // Экологическое право России: Сборник материалов научно-практических конференций / Под ред. д.ю.н., проф. А.К. Голиченкова. М.: Форгрейфер, 2009. Вып. 6. С. 24 - 25.

Отрицательным фактором, сказывающимся на финансировании охраны окружающей среды, является то, что отсутствует целевой характер использования поступающих природоохранных и природоресурсных платежей в бюджеты различных уровней. Следовательно, средства, которые должны были бы идти на поддержание охраны окружающей среды, попросту растворяются в общей части федерального, регионального и местного бюджетов.
В связи с этим следует поддержать позицию некоторых ученых относительно восстановления системы государственных внебюджетных экологических фондов <5>.
--------------------------------
<5> См.: Вершило Н.Д. Эколого-правовые основы устойчивого развития: Автореф. дис. ... д.ю.н. М., 2010. С. 12.

Ранее существовавшие экологические фонды, сначала созданные как внебюджетные, затем консолидированные в бюджет, являлись важным элементом экономического механизма в области охраны окружающей среды. Практика существования экологических фондов доказала экономическую целесообразность их деятельности, роль которой особенно возрастала в условиях жесточайшего дефицита финансирования охраны окружающей среды <6>.
--------------------------------
<6> См.: Вершило Н.Д., Вершило Т.А. Указ. соч. С. 23 - 24.

В сфере финансового обеспечения экологии в настоящее время практически не используется весь потенциал межбюджетных трансфертов как средств, предоставляемых одним бюджетом бюджетной системы РФ другому бюджету бюджетной системы РФ.
К.В. Колесникова указывает, что основной недостаток субсидирования экологически значимых мероприятий заключается в том, что в РФ отсутствует нормативный правовой акт, определяющий виды деятельности, подлежащие субсидированию, действие которого рассчитано на долгосрочную перспективу. В результате чего из-за отсутствия перечня софинансируемых расходных обязательств распределение субсидий в области охраны окружающей среды в подавляющем большинстве случаев носит ситуативный характер и зависит от приоритетов, устанавливаемых на каждый финансовый год <7>.
--------------------------------
<7> Колесникова К.В. Правовое регулирование бюджетного финансирования охраны окружающей среды и природопользования: Автореф. дис. ... к.ю.н. Ставрополь, 2011.

С данной позицией можно частично согласиться, однако принятие нового нормативно-правового акта не устранит данную проблему. В российской правовой системе уже тысячи нормативно-правовых актов разного уровня, однако правоприменительная практика остается на достаточно невысоком уровне. Зачастую складывается неверное, на наш взгляд, убеждение, что с принятием нового закона все задачи по государственному регулированию в той или иной сфере решатся сами собой. Отнюдь, нужны разработанные, продуманные, апробированные механизмы реализации правовых норм, в том числе и в сфере межбюджетного обеспечения охраны окружающей среды и рационального природопользования.
Инвестиционные механизмы в экологическое благополучие государства и граждан, соответственно, также не задействованы должным образом. Профессор Т.В. Петрова справедливо указывает, что инвестиционные затраты субъектов хозяйственной деятельности на цели охраны окружающей среды являются основанием для предоставления мер государственной поддержки (ст. ст. 14, 17 Федерального закона "Об охране окружающей среды" <8>), а также подлежат государственному статистическому учету и контролю. Меры государственной поддержки, сформулированные в виде общих положений о налоговых и иных льготах при внедрении наилучших существующих технологий, нетрадиционных видов энергии, использовании вторичных ресурсов, переработке отходов и др., практически не подтверждены действующим налоговым, бюджетным, таможенным и иным законодательством и поэтому не являются мотивацией для соответствующей инвестиционной деятельности <9>.
--------------------------------
<8> См.: СЗ РФ. 2002. N 2. Ст. 133 (с посл. изм.).
<9> См.: Петрова Т.В. Финансирование в сфере охраны окружающей среды: новые и традиционные подходы // Экологическое право. 2010. N 6. Спец. вып. "Экологический кодекс Российской Федерации". С. 28 - 33.

Вместе с тем в налоговом законодательстве предусмотрена возможность экономического стимулирования природоохранной деятельности посредством механизма предоставления инвестиционного налогового кредита, что не закреплено экологическим законодательством.
Инвестиционный налоговый кредит может быть предоставлен по налогу на прибыль (доход) организации, а также по региональным местным налогам на срок от одного года до пяти лет. Организация, получившая инвестиционный налоговый кредит, вправе уменьшать свои платежи по соответствующему налогу в течение договорного срока. Инвестиционный налоговый кредит оформляется на основании заявления организации договором установленной формы между соответствующим уполномоченным органом и организацией. Форма договора установлена Приказом ФНС России от 29 ноября 2005 г. N САЭ-3-19/622@ "Об утверждении форм договоров об инвестиционном налоговом кредите" <10>.
--------------------------------
<10> См.: Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2006. N 4.

Важно отметить, что законом субъекта РФ и нормативными правовыми актами, принятыми представительными органами местного самоуправления по региональным и местным налогам, соответственно, могут быть установлены иные основания и условия предоставления инвестиционного налогового кредита, включая сроки его действия и ставки процентов на сумму кредита. Соответственно, субъекты РФ и органы местного самоуправления могут осуществлять собственное налоговое регулирование, направленное на стимулирование природоохранной деятельности предприятий <11>.
--------------------------------
<11> См.: Кичигин Н.В. Правовые проблемы эффективности экономического механизма охраны окружающей среды / Институты экологического права; под ред. С.А. Боголюбова и др. М.: Эксмо, 2010. С. 95.

Необходимо поддержать мнение В.Н. Назарова в отношении перспектив инвестиционного налогового кредита как правового регулятора в налоговых отношениях о том, что его судьба в значительной мере находится сегодня в руках законодателя, который должен определиться, каким целям налоговой политики он должен служить, и внести соответствующие изменения в Налоговый кодекс РФ, закрепив правовое содержание данных правоотношений либо как льготу налогоплательщика - составную часть юридической конструкции налога, т.е. однозначно определить законодательно основания и порядок ее применения, как этого требует п. 2 ст. 17 НК РФ, либо как особый вид льготы, основанной с использованием специфического договорного института, когда отдельные составляющие льготы определяются договором, аналогичным гражданско-правовому договору.
Профессор Т.В. Петрова, убедительно анализируя специфику инвестиционного налогового кредита, указывает на неточности, содержащиеся в пп. 1 п. 1 ст. 67 части первой Налогового кодекса РФ, предусматривающей возможность предоставления инвестиционного налогового кредита организациям, проводящим научно-исследовательские, опытно-конструкторские работы либо техническое перевооружение собственного производства, направленное на "...защиту окружающей среды от загрязнения промышленными отходами". Буквальное толкование нормы ст. 67 в контексте экологического законодательства позволяет предположить, что предусмотренная ею льгота адресована субъектам, охраняющим окружающую среду от незаконного размещения отходов собственного производства <12>.
--------------------------------
<12> См.: Петрова Т.В. Проблемы развития правовых основ экономического стимулирования в сфере охраны окружающей среды // Профессор С.А. Боголюбов в юридической науке: Сборник статей. М.: Юрайт-издат, 2011. С. 52 - 53.

Как уже было указано выше, одним из механизмов финансового обеспечения охраны окружающей среды являются целевые программы.
Правовой базой для разработки данных программ являются Бюджетный кодекс РФ <13>, а также ряд Федеральных законов, например "Об охране окружающей среды" <14>, "О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации" <15>, законы субъектов РФ, законы субъектов РФ о бюджете на текущий год, нормативные акты представительных (законодательных) органов местного самоуправления, а также подзаконные акты, принимаемые на уровне как Российской Федерации, так и ее субъектов и муниципальных образований.
--------------------------------
<13> См.: СЗ РФ. 1998. N 31. Ст. 3823 (с посл. изм.).
<14> См.: СЗ РФ. 2002. N 2. Ст. 133 (с посл. изм.).
<15> См.: СЗ РФ. 1995. N 30. Ст. 2871 (с посл. изм.).

К сожалению, механизм реализации данных норм и финансового контроля за их исполнением в настоящее время не проработан. Осуществление федеральных целевых экологических программ либо приостановлено, либо существенно тормозится из-за якобы недостаточности бюджетных средств, даже в том случае, если объективно наблюдается профицит бюджета. Государство тратит средства на другие социальные программы, такие как, например, ФЦП "Жилище" (2011 - 2015 годы) <16>, "Социальное развитие села до 2013 года" <17>, "Культура России (2012 - 2018 годы)" <18>, "Развитие образования на 2011 - 2015 годы" <19> и др. Доля целевых экологических программ, на которые планируется потратить средства федерального бюджета, ничтожно мала. Так, в настоящее время это утвержденные программы "Преодоление последствий радиационных аварий на период до 2015 года" <20>, "Снижение рисков и смягчение последствий чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера в Российской Федерации до 2015 года" <21>, "Развитие водохозяйственного комплекса Российской Федерации в 2012 - 2020 годах" <22>, "Мировой океан" <23>. Безусловно, реализация социальных функций государства очень важна, но также, на наш взгляд, жизненно необходимо обеспечить гражданам гарантированную ст. 42 Конституции РФ благоприятную окружающую среду, ведь чистый воздух, надлежащее водоснабжение нужны не меньше, чем жилье и культура. В данном случае бюджетное финансирование нуждается в комплексном, системном подходе к решению поставленных задач.
--------------------------------
<16> См.: СЗ РФ. 2011. N 5. Ст. 739 (с посл. изм.).
<17> См.: СЗ РФ. 2002. N 49. Ст. 4887 (с посл. изм.).
<18> См.: СЗ РФ. 2012. N 13. Ст. 1516 (с посл. изм.).
<19> См.: СЗ РФ. 2011. N 10. Ст. 1377 (с посл. изм.).
<20> См.: СЗ РФ. 2011. N 10. Ст. 1425 (с посл. изм.).
<21> См.: СЗ РФ. 2011. N 30 (II). Ст. 4633 (с посл. изм.).
<22> См.: СЗ РФ. 2011. N 32. Ст. 4854 (с посл. изм.).
<23> См.: СЗ РФ. 1998. N 33. Ст. 4024 (с посл. изм.).

Конечно, целевые программы в том виде, в котором они разрабатываются, принимаются, а главное исполняются сейчас, являются недостаточно эффективным инструментом для реализации тех экологических задач, которые ставит перед собой государство. Необходимо отметить, что средства, которые выделяются под ту или иную программу, используются федеральными и региональными органами государственной власти для финансирования текущих мероприятий, на которые не хватает запланированных средств. Однако отказываться от экологических целевых программ, как уже отказались от внебюджетных экологических фондов, на сегодняшний момент было бы нецелесообразно <24>.
--------------------------------
<24> См.: Колесникова К.В. Проблемы разработки и финансирования целевых программ в области экологического развития // Общество и право. 2009. N 4 (26). С. 94 - 97.

Образцом деэкологизации государственной власти в новом веке можно признать решение Правительства РФ о завершении в 2005 г. реализации Федеральной целевой программы "Экология и природные ресурсы России (2002 - 2010 годы)" <25>. Объективно не обоснованная позиция государства относительно убыточности данных программ не соответствует современным реалиям. Академик Н.П. Федоренко констатирует, что разработка и реализация целевых программ не могут вступать в конфликт или противоречие с рыночным механизмом <26>. Опыт развитых капиталистических держав только подтверждает данный тезис <27>.
--------------------------------
<25> См.: Бринчук М.М. Предисловие к монографии Н.Д. Вершило "Эколого-правовые основы устойчивого развития" / Под ред. М.М. Бринчука. М.: Формула права, 2008. С. 6 - 7.
<26> См.: Федоренко Н.П. Россия: уроки прошлого и лики будущего. М., 2000. С. 372 - 373.
<27> См.: Комплексная территориальная программа "Долина реки Теннеси" в США, программа поддержки малого и среднего бизнеса в Германии, научно-техническая и образовательная программа "Эурека" в ЕЭС // Там же. С. 573.

Финансирование мероприятий по охране окружающей среды по остаточному принципу в России - одна из причин того, что природа в нашей стране находится в критическом состоянии. В то время как в СССР доля затрат на охрану окружающей среды в ВНП составляла около 1%, в 80-е годы эти затраты экономически развитых зарубежных государств были следующие: в США - 1,47%, в ФРГ - 1,5%, в Японии - 1,25%. Конечно, времена изменились, но данный исторический факт все-таки, на наш взгляд, остается показательным.
Подводя итог данному исследованию, еще раз хотелось бы подчеркнуть необходимость активного участия государства как публично-правового образования посредством реализации своей экологической функции в финансово-правовом обеспечении охраны окружающей среды и рационального природопользования. Здесь вспоминаются слова С.В. Степашина: "Стремясь в начале 90-х годов прошлого века обеспечить необходимый для либеральных социально-экономических трансформаций "прирост свободы", реформаторы пошли по пути максимального сокращения функций государства. Потребовались годы потрясений и огромные страдания людей, чтобы понять: любые реформы вне рамок четко работающих, сильных государственных институтов чаще всего проваливаются" <28>.
--------------------------------
<28> См.: Степашин С.В. Государственный аудит и экономика будущего. М., 2008.

Список использованной литературы

1. Боголюбов С.А. Правотворчество в сфере экологии: Монография. М.: Эксмо, 2010. С. 198.
2. Бринчук М.М. Предисловие к монографии Н.Д. Вершило "Эколого-правовые основы устойчивого развития" / Под ред. М.М. Бринчука. М.: Формула права, 2008. С. 6 - 7.
3. Бринчук М.М. Экологическое право: Учебник. М.: МПСИ; Воронеж: МОДЭК, 2011. С. 345 - 347.
4. Вершило Н.Д., Вершило Т.А. Целевые программы по охране окружающей среды: проблемы реализации и пути решения: Материалы XIV Всероссийской научно-практической конференции "Актуальные проблемы экологического, земельного права и законодательства" // Экологическое право России: Сборник материалов научно-практических конференций / Под ред. д.ю.н., проф. А.К. Голиченкова. М.: Форгрейфер, 2009. Вып. 6. С. 24 - 25.
5. Вершило Н.Д. Эколого-правовые основы устойчивого развития: Автореф. дис. ... д.ю.н. М., 2010. С. 12.
6. Вершило Т.А. Межбюджетные трансферты: проблемы правового регулирования // Финансовое право. 2008. N 10. С. 5 - 7.
7. Колесникова К.В. Правовое регулирование бюджетного финансирования охраны окружающей среды и природопользования: Автореф. дис. ... к.ю.н. Ставрополь, 2011.
8. Колесникова К.В. Проблемы разработки и финансирования целевых программ в области экологического развития // Общество и право. 2009. N 4 (26). С. 94 - 97.
9. Кичигин Н.В. Правовые проблемы эффективности экономического механизма охраны окружающей среды / Институты экологического права; под ред. С.А. Боголюбова и др. М.: Эксмо, 2010. С. 95.
10. Назаров В.Н. О правовой природе и регулировании инвестиционного налогового кредита // Финансовое право. 2007. N 12. С. 8 - 13.
11. Петрова Т.В. Финансирование в сфере охраны окружающей среды: новые и традиционные подходы // Экологическое право. 2010. N 6. Спец. вып. "Экологический кодекс Российской Федерации". С. 28 - 33.
12. Петрова Т.В. Проблемы развития правовых основ экономического стимулирования в сфере охраны окружающей среды // Профессор С.А. Боголюбов в юридической науке: Сборник статей. М.: Юрайт-издат, 2011. С. 52 - 53.
13. Степашин С.В. Государственный аудит и экономика будущего. М., 2008.
14. Федоренко Н.П. Россия: уроки прошлого и лики будущего. М., 2000. С. 372 - 373, 573.

Оставить комментарий




TPL_TPL_FIELD_SCROLL