Четверг, 09 Май 2013 17:50

К вопросу о технической стороне подготовки проектов федеральных законов

  • Автор(ы): Советников И.В.
  • Информация об авторе(ах): И.о. заместителя начальника управления по вопросам организации местного самоуправления Министерства по делам территориальных образований Правительства Московской области, кандидат юридических наук.
  • Информация о публикации: "Конституционное и муниципальное право", 2008, N 21

Статья посвящена проблеме технической подготовки текстов законопроектов. Так, в настоящее время тексты законопроектов готовятся фактически "вручную", без использования современных средств автоматизации, что значительно снижает эффективность процесса и может привести к ошибкам в законотворчестве. Более того, такой подход не позволяет автоматизировать процесс актуализации законодательства и составления действующих редакций принятых законов. Для решения указанных проблем автором предлагается разработать специальную программу, которая позволит автоматизировать рутинные этапы подготовки законопроектов и действующих редакций законов.

Вопросы, связанные с законотворческой деятельностью (как теоретические, так и прикладные), традиционно вызывают оживленные дискуссии в науке конституционного права. Данные проблемы рассматривались в работах таких известных ученых, как С.А. Авакьян, С.С. Алексеев, М.В. Баглай, Н.А. Власенко, Б.Н. Габричидзе, Е.И. Козлова, О.Е. Кутафин, Е.А. Лукашева, А.А. Нашиц, В.С. Нерсесянц, А.С. Пиголкин, Ю.А. Тихомиров, Б.Н. Топорнин, А.А. Ушаков, А.Ф. Черданцев, М.К. Юков, и многих других.
Кроме того, в последнее время вышел целый ряд статей <1> и монографий <2>, посвященных нормотворчеству и законодательной деятельности, проводятся соответствующие конференции и круглые столы <3>.
--------------------------------
<1> См.: Плотницкий А.В. О некоторых проблемах законотворчества в сфере уголовно-процессуального законодательства (Вопросы юридической техники) // Российский следователь. 2008. N 5; Борсова Ж.П. Понятие законотворчества в современном государстве // Конституционное и муниципальное право. 2008. N 3; Казаков Д.В. Политический фактор и законотворчество // Административное и муниципальное право. 2008. N 3; Кашанина Т.В. Логика права как элемент юридической техники // Журнал российского права. 2008. N 2; Баранов В.М. Идея законопроекта: сущность, практическая ценность, технико-юридическое оформление // Журнал российского права. 2008. N 2; Козырин А.Н. Принципы законотворчества в сфере публичных финансов (на примере актов законодательства о налогах и сборах) // Финансовое право. 2008. N 2; Кожевников О.А. "Дефектное" правотворчество государственных органов - первый шаг к нарушению конституционных прав граждан // Право и политика. 2007. N 12; Осипян Б.А. Конституционная система правомерных критериев законотворчества // Конституционное и муниципальное право. 2007. N 23; Храмцов А.В. Понятие и конституционно-правовая сущность правотворчества // Государственная власть и местное самоуправление. 2007. N 6; Кожевников О.А. Некоторые нормы ФЗ "Об автономных учреждениях" как пример дефектного законотворчества // Законы России: Опыт, анализ, практика. 2007. N 4; Александров А. Юридическая техника - судебная лингвистика - грамматика права // Уголовное судопроизводство. 2007. N 2; Хабибулин А.Г. Теоретико-методологические проблемы законотворчества в условиях глобализации // Журнал российского права. 2006. N 9.
<2> См.: Теория и методология нормотворчества / Под ред. Ю.Г. Арзамасова. М.: Академический проспект, 2007; Организация законопроектной работы в системе федеральных органов исполнительной власти / Под ред. Т.Я. Хабриевой. М.: Юристъ, 2006; Основы парламентского права / Под ред. Т.Я. Хабриевой. М.: Издание Государственной Думы, 2006; Косопкин А.С. Психология парламентского законотворчества. М.: Наука, 2006.
<3> Например, 26 ноября 2007 г. в Институте законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации состоялась научно-практическая конференция "Качество закона и юридическая техника".

В работах названных авторов детально рассматриваются вопросы, связанные со стадиями, этапами и процедурами законотворческой деятельности, правилами юридической техники, качеством проектов нормативных актов.
Вместе с тем необходимо отметить, что проблемы технической подготовки текстов проектов нормативных решений, т.е. вопрос о том, собственно, как, с помощью каких инструментов исполнитель (т.е. сотрудник аппарата Государственной Думы или Совета Федерации, Администрации Президента Российской Федерации, иного органа) будет "физически" создавать документ, который впоследствии будет принят уполномоченным органом и станет, например, федеральным законом, в них практически не освещается. Согласимся, что техническая подготовка текста законопроекта носит вторичный характер по отношению, например, к концептуальным вопросам содержания законопроектов или даже к правилам юридической техники и поэтому долгое время оставалась в тени более фундаментальных вопросов. Однако предлагаем детально рассмотреть этот вопрос (на примере федерального закона) и убедиться, что проблема существует и требует оперативного решения.
Так, еще недавно по историческим меркам все тексты законодательных актов писались вручную, потом на смену перу и чернилам пришли печатный станок и печатная машинка.
Вместе с тем в настоящее время, когда существуют все технологические предпосылки для перехода на принципиально новый уровень, приходится констатировать, что законопроекты по-прежнему готовятся по старинке, а персональные компьютеры используются как дорогие печатные машинки и калькуляторы.
Как показывает практика, в настоящее время все тексты законопроектов подготавливаются с помощью программ так называемых текстовых редакторов (зачастую иностранного изготовления, например Microsoft Word), которые совершенно не приспособлены к специальным требованиям законотворческого процесса.
Из-за этого возникает ряд проблем.

1. Значительный объем технической работы

Так, на этапе написания текста законопроекта исполнитель должен постоянно отвлекаться на трудоемкую работу, связанную с соблюдением требований формальной юридической техники, форматированием текста, разбивкой его на статьи и части, проверкой внутренних ссылок на разные положения законопроекта.
При этом на последующих этапах доработки текста законопроекта объемы такой технической работы только возрастают. Например, если выясняется, что законопроект необходимо дополнить новой статьей или статью исключить, то вся нумерация последующих статей, а также все внутренние ссылки необходимо переделывать и перепроверять. Указанная задача только усложняется, если над текстом законопроекта работает несколько исполнителей: отсутствие возможности взаимно координировать свои действия на уровне программы приводит либо к простоям в работе, либо к возможным ошибкам.
Кроме того, использование обычных текстовых редакторов значительно затрудняет специфическую работу, связанную с рассмотрением подготовленных законопроектов и поправок к ним.
Как известно, до принятия законопроекты рассматриваются в трех чтениях: в первом чтении определяется целесообразность принятия законопроекта, во втором - собираются и принимаются/отклоняются конкретные поправки к тексту законопроекта, а к третьему решающему чтению производится лингвистическая правка текста.
При этом поправки к законопроектам оформляются в виде таблиц поправок, которые также подготавливаются с помощью обычных текстовых редакторов.
Для подготовки таблицы поправок исполнителю необходимо сначала сформулировать тот текст, который, по его мнению, должен содержаться в законопроекте, потом "наложить" его на текст законопроекта, принятого в первом чтении, потом, используя правила юридической техники и правила оформления поправок, сформулировать соответствующую поправку (например, "часть x статьи xx изложить в следующей редакции..." или "в пункте x части xx статьи xxx слова "..." исключить" и т.д.), и только после этого подготовить собственно таблицу поправок, включив в нее соответствующую часть законопроекта в редакции, принятой в первом чтении, текст поправки, текст законопроекта с учетом предлагаемой поправки и обоснование поправки.
Вместе с тем представляется очевидным, что только формулирование новой редакции и написание обоснования являются творческими действиями, а остальные действия носят, скорее, технический характер.
Кроме подготовки таблицы поправок значительное время и усилия тратятся на обработку таблиц поправок. Так, указанные таблицы необходимо свести в одну общую таблицу (соблюдая очередность поправок), подготовить к рассмотрению на соответствующих рабочих группах, в комитетах. После рекомендации комитета принять или отклонить те или иные поправки необходимо сформировать две таблицы поправок (соответственно рекомендованные к принятию и рекомендованные к отклонению). При этом, учитывая неприспособленность текстовых редакторов для работы с таблицами, какая-либо автоматизация такого рода работы практически исключена.
Отдельно следует отметить, что если в целях наглядности необходимо "наложить" разработанные поправки на текст законопроекта, то это также приходится производить вручную.
Учитывая изложенное, можно сделать вывод о том, что до 80% времени, затрачиваемого на указанную работу, уходит на технические действия, связанные с отсутствием соответствующих инструментов, позволяющих автоматизировать этот процесс.
Подобного рода диспропорции и большие объемы технических работ неизбежно приводят к тому, что в принятых законопроектах обнаруживаются ошибки и неточности.

2. Сложности, связанные с актуализацией
действующего законодательства

После принятия федерального закона о внесении изменений требуется его "сопоставить" с тем законом, в который он вносит изменения и собственно внести в него изменения.
В настоящее время такая актуализация федерального законодательства и в федеральных органах власти, и в коммерческих организациях (например, в фирмах, занимающихся созданием правовых баз данных "Консультант" и "Гарант") происходит вручную - отдельные сотрудники, считывая текст принятого законопроекта, либо вклеивают новую редакцию соответствующих положений в бумажный текст федерального закона, либо вносят изменения в текст электронный. Это, безусловно, занимает большое количество времени, а главное - не гарантирует качество и действительную актуальность таких федеральных законов с принятыми изменениями и дополнениями.
Вместе с тем считаем, что вышеназванные проблемы могут быть решены с помощью современных компьютерных технологий и автоматизации технической части процесса подготовки законопроектов.
При этом анализ имеющегося на данный момент программного обеспечения показывает, что среди программных продуктов отсутствует тот, который бы оптимально подходил для вышеуказанных нужд.
Так, считаем, что оптимальная программа для подготовки текстов законопроектов (далее - текстовый редактор законопроектов, ТРЗ) должна содержать следующие функции.
Обычные программы - текстовые редакторы работают с текстом законопроекта как с набором отдельных символов-букв, что, безусловно, не соответствует внутренней логической структуре законопроекта и не позволяет в полной мере автоматизировать технические операции, осуществляемые при работе с законопроектом.
ТРЗ же должен осуществлять работу с текстом законопроекта как с единой внутренне связанной системой структурных элементов. Так, любой закон (законопроект) обычно состоит из определенных структурных единиц, например: раздел - глава - статья. Статьи подразделяются на части, части - на пункты, пункты - на подпункты <4>.
--------------------------------
<4> В соответствии с Методическими рекомендациями по юридико-техническому оформлению законопроектов (2003 г.) части статьи обозначаются арабскими цифрами с точкой (как это принято в Конституции Российской Федерации), пункты - арабскими цифрами с закрывающей круглой скобкой, а подпункты - строчными буквами русского алфавита с закрывающей круглой скобкой.

Безусловно, возможна и иная структура законопроектов (более простая или более сложная). Например, некоторые законопроекты и действующие федеральные законы предусматривают преамбулу, части, подразделы или параграфы, а также приложения, перечни, таблицы, графики, карты, образцы и т.д., а некоторые статьи - абзацы или другие структурные элементы.
При этом следует отметить, что законодательные акты, принятые в разное время, имеют различную внутреннюю структуру, т.е. одни и те же структурные единицы в них обозначаются по-разному (например, статьи делятся на структурные единицы, которые в одних актах называются пунктами, а в других - частями, а в третьих - абзацами). Такие различия приводят к значительным сложностям как в применении нормативных актов юристами, так и в автоматизации работы с ними (компьютерной обработке).
Для решения указанной проблемы в Федеральном Собрании Российской Федерации и в других государственных органах, причастных к процессу законотворчества, были подготовлены и действуют с 2003 г. Методические рекомендации по юридико-техническому оформлению законопроектов, которые предусматривают единые правила оформления всех законопроектов, поступающих в Государственную Думу. Так, в соответствии с указанными Рекомендациями детально регламентируется все, начиная от наименования законопроекта и заканчивая правилами внутренней нумерации структурных единиц законопроекта.
Следование Методическим рекомендациям позволило добиться того, что впервые принятые с 2003 г. федеральные законы имеют одинаковую внутреннюю структуру и иерархию. В связи с этим уверены, что при разработке ТРЗ следует ориентироваться на указанные Методические рекомендации и автоматически предлагать разработчику законопроекта структуру законопроекта, предусмотренную в Методических рекомендациях (п. 1 - 16).
Структурно-системный подход к законопроектам, основанный на Методических рекомендациях, обеспечит легкую и наглядную работу по первоначальному созданию законопроекта, последующее добавление и исключение структурных единиц.
Так, при создании законопроекта автор должен указывать ТРЗ, какие структурные единицы и в каком количестве будет содержать законопроект. ТРЗ автоматически создаст требуемую структуру в виде "дерева законопроекта" (т.е. соподчиненной структуры, в которой статьи соподчинены главам, части - статьям и т.д.).
При этом нумерация статей, форматирование их наименований будут производиться в автоматическом режиме.
Если при работе над законопроектом возникнет необходимость добавить или удалить новые главы, статьи, части или пункты статей, для этого необходимо будет лишь нажать на соответствующую "кнопку" (например, "добавить статью" или "удалить статью"): соответствующая структурная единица будет удалена, а последующая нумерация структурных единиц будет автоматически изменена.
При этом следует отметить, что системно-структурный подход поможет решить проблемы, связанные с проставлением и проверкой внутренних ссылок в тексте законопроекта. Цифры во внутренней ссылке будут автоматически "привязываться" к соответствующей структурной единице. Так, при разработке законопроекта его автор будет явным образом указывать программе структурные элементы всех уровней (например, пункты, части и статьи). После такого указания любые перемещения структурной единицы по тексту законопроекта будут отслеживаться ТРЗ, и соответствующим образом будет меняться ее порядковый номер.
В случае если в ходе работы над законопроектом нумерация структурных единиц изменяется (например, в силу добавления или исключения статей, изменения порядка расположения статей), то соответствующие цифры во внутренней ссылке автоматически изменятся. Если соответствующая структурная единица будет удалена, то ТРЗ автоматически найдет и отметит все ссылки на такую единицу для их последующего исправления автором законопроекта.
Отдельно стоит отметить тот факт, что указанный подход, примененный не только к законопроектам, но и к действующим федеральным законам, позволит производить актуализацию действующего законодательства в автоматическом режиме.
Таким образом, представляется очевидным, что системно-структурный подход к тексту законопроекта позволит достичь решения следующих проблем, возникающих при подготовке текста законопроектов:
1. Наглядность представления текста законопроекта.
2. Легкость изменения структуры законопроекта.
3. Автоматическая нумерация структурных единиц законопроекта.
4. Автоматическая актуализация и проверка внутренних ссылок.
5. Автоматическая актуализация действующего законодательства.
Кроме того, создание и внедрение ТРЗ позволит значительно упростить решение технических вопросов, связанных с рассмотрением законопроектов в Государственной Думе и Совете Федерации, в частности поправок к ним.
Так, в случае принятия законопроекта в первом чтении Государственная Дума устанавливает срок представления поправок к законопроекту, которые вносятся в ответственный комитет в виде изменения редакции статей, либо в виде дополнения законопроекта конкретными статьями, либо в виде предложений об исключении конкретных слов, пунктов, частей или статей законопроекта <5>.
--------------------------------
<5> См.: ст. 119 Регламента Государственной Думы // Собрание законодательства РФ. 1998. N 7. Ст. 801.

Как уже было указано выше, подготовка поправок, которая требует в том числе значительных объемов технической работы, сейчас осуществляется фактически вручную, без применения современных программных средств. Однако она может быть автоматизирована.
Подготовка поправок (и соответствующих таблиц поправок) может быть реализована в ТРЗ по аналогии с режимом "исправлений" в текстовом редакторе Microsoft Word: автор поправок вносит изменения непосредственно в текст законопроекта, т.е. непосредственно в тексте дополняет, заменяет или удаляет определенные слова, предложения, структурные единицы. Причем все изменения наглядным образом отображаются в тексте (цветом, вычеркиванием, полужирным шрифтом и т.д.). После завершения работы над текстом ТРЗ автоматически формулирует текст поправок и таблицу поправок.
Например, в тексте законопроекта <6> указано: "Внести в Федеральный закон от 29 апреля 1999 года N 80-ФЗ "О физической культуре и спорте в Российской Федерации" (Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. N 18. Ст. 2206; 2003. N 2. Ст. 167; 2004. N 52. Ст. 5217) следующие изменения:
--------------------------------
<6> Проект Федерального закона N 113378 "О внесении изменений в Федеральный закон "О физической культуре и спорте в Российской Федерации" (выбран в качестве примера).

1) абзац четырнадцатый статьи 2 изложить в следующей редакции:
"Спортсмен - физическое лицо, систематически занимающееся избранным видом спорта, выступающее на спортивных соревнованиях и имеющее спортивный паспорт;".
Допустим, автор поправки полагает, что слова "и имеющее спортивный паспорт" в тексте законопроекта излишни. В таком случае он в тексте законопроекта в ТРЗ удаляет указанные слова.
После этого ТРЗ в автоматическом режиме в соответствии с правилами юридической техники подготавливает поправку: "В абзаце втором пункта 1 статьи 1 законопроекта слова "и имеющее спортивный паспорт" исключить" <7>, и соответствующую таблицу поправок, в которой автору необходимо только заполнить столбец "Обоснование поправки".
--------------------------------
<7> Следует отметить, что текст поправки является стандартным (например, "дополнить словами", "слова "..." исключить", "слова "..." заменить словами "..." и т.д.). Все соответствующие шаблоны указаны в Методических рекомендациях по юридико-техническому оформлению законопроектов (п. 48 - 78).

---------------T----------------T---------------T-------------T---------------T-----------¬
¦ Номер статьи,¦    Текст, к    ¦     Автор     ¦    Текст    ¦     Текст     ¦Обоснование¦
¦    пункта,   ¦    которому    ¦    поправки   ¦   поправки  ¦ законопроекта ¦  поправки ¦
¦  подпункта,  ¦  предлагается  ¦               ¦             ¦   с учетом    ¦           ¦
¦    абзаца    ¦    поправка    ¦               ¦             ¦    поправки   ¦           ¦
¦ законопроекта¦                ¦               ¦             ¦               ¦           ¦
+--------------+----------------+---------------+-------------+---------------+-----------+
¦Статья 1,     ¦1) абзац        ¦Депутат        ¦В абзаце     ¦1)абзац        ¦Поправка   ¦
¦пункт 1       ¦четырнадцатый   ¦Государственной¦втором       ¦четырнадцатый  ¦гарантирует¦
¦              ¦статьи 2        ¦Думы           ¦пункта 1     ¦статьи 2       ¦защиту прав¦
¦              ¦изложить        ¦И.И. Иванов    ¦статьи 1     ¦изложить в     ¦спортсменов¦
¦              ¦в следующей     ¦               ¦законопроекта¦следующей      ¦           ¦
¦              ¦редакции:       ¦               ¦слова        ¦редакции:      ¦           ¦
¦              ¦"Спортсмен -    ¦               ¦"и имеющее   ¦"Спортсмен -   ¦           ¦
¦              ¦физическое лицо,¦               ¦спортивный   ¦физическое     ¦           ¦
¦              ¦систематически  ¦               ¦паспорт"     ¦лицо,          ¦           ¦
¦              ¦занимающееся    ¦               ¦исключить    ¦систематически ¦           ¦
¦              ¦избранным видом ¦               ¦             ¦занимающееся   ¦           ¦
¦              ¦спорта,         ¦               ¦             ¦избранным      ¦           ¦
¦              ¦выступающее     ¦               ¦             ¦видом спорта,  ¦           ¦
¦              ¦на спортивных   ¦               ¦             ¦выступающее    ¦           ¦
¦              ¦соревнованиях   ¦               ¦             ¦на спортивных  ¦           ¦
¦              ¦и имеющее       ¦               ¦             ¦соревнованиях;"¦           ¦
¦              ¦спортивный      ¦               ¦             ¦               ¦           ¦
¦              ¦паспорт"        ¦               ¦             ¦               ¦           ¦
L--------------+----------------+---------------+-------------+---------------+------------

Если после указанных действий автор поправки вносит какие-либо изменения в текст законопроекта, соответствующие изменения в автоматическом режиме также вносятся в текст поправки и в таблицу поправок.
Таким образом, представляется очевидным, что ТРЗ позволяет автору поправок сосредоточиться на творческой работе по непосредственному формулированию поправки и не отвлекаться на ее техническое оформление.
После поступления в Государственную Думу ответственный комитет изучает и обобщает внесенные поправки.
Сгруппированные по статьям законопроекта поправки подлежат рассмотрению на заседании ответственного комитета. Ответственный комитет может согласиться с поправками и включить их в текст законопроекта, рекомендовать Государственной Думе принять таблицу поправок, одобренных ответственным комитетом, внести в Государственную Думу таблицу поправок, рекомендуемых ответственным комитетом к отклонению, а также таблицу поправок, по которым ответственным комитетом не было принято решений <8>.
--------------------------------
<8> См.: ст. 121 Регламента Государственной Думы.

Фактически работа с таблицами поправок заключается в том, что работники соответствующего комитета обобщают все поступившие к ним таблицы поправок и вручную систематизируют их в порядке возрастания статей законопроекта.
После обсуждения поправок на рабочих группах и на заседании ответственного комитета обобщенная таблица поправок также вручную разделяется на три вышеуказанные таблицы, в которых указываются причины принятия или отклонения поправок. При этом, учитывая тот факт, что вся эта работа осуществляется, как правило, в текстовом редакторе Microsoft Word, она занимает много времени.
В отличие от стандартных текстовых редакторов в ТРЗ может реализовать работу с поправками (и соответственно с таблицами поправок) как с базой данных. Такой подход позволит:
1) легко осуществлять слияния/разделения таблиц поправок;
2) сортировать поправки по статьям законопроекта, автору поправки и другим параметрам;
3) создавать таблицы рекомендуемых, отклоненных поправок, поправок, по которым не принято решение.
Отдельно считаем необходимым остановиться на проблеме актуализации действующих федеральных законов после принятия изменений и дополнений к ним.
Как известно, в настоящее время актуализация федерального законодательства происходит вручную. Вместе с тем ТРЗ может предусматривать автоматическую функцию составления актуальных редакций федеральных законов.
Реализация этой функции может быть осуществлена следующим образом: тексты всех действующих федеральных законов в автоматическом режиме переводятся в формат ТРЗ (т.е. создаются так называемые эталонные федеральные законы). Такой перевод (кодирование) всех структурно не сложных законодательных актов может быть произведен полностью в автоматическом режиме, а структурно сложных (например, федеральных законов "О внесении изменений...") - в полуавтоматическом режиме.
При написании текста законопроекта о внесении изменений в федеральный закон его авторы, по аналогии с вышеуказанной функцией подготовки поправок к законопроектам, берут с сайта Государственной Думы в сети Интернет текст федерального закона в формате ТРЗ и непосредственно в него вносят соответствующие изменения (например, дополняют или исключают статьи). После этого ТРЗ автоматически генерирует текст законопроекта о внесении изменений (по аналогии с написанием поправок к законопроектам).
В ходе рассмотрения законопроекта в Государственной Думе в законопроект, как и в любой другой законопроект, могут вноситься изменения, которые также должны быть отражены в электронной версии законопроекта.
После одобрения законопроекта о внесении изменений Советом Федерации и его подписания Президентом Российской Федерации для актуализации действующего законодательства достаточно будет открыть электронную версию принятого законопроекта (файл) и выбрать соответствующую функцию в ТРЗ. Программа сама в автоматическом режиме внесет соответствующие изменения в федеральные законы.
Исходя из изложенного, полагаем возможным еще раз отметить, что в настоящее время назрела острая необходимость использовать потенциал современных информационных технологий на благо процесса законотворчества. Это позволит принципиально сократить объемы технической работы при подготовке нормативных правовых актов и освободить человеческие ресурсы для творческой деятельности.
При этом максимальной оптимизации можно добиться в случае, если ТРЗ будет использоваться не только в Государственной Думе, но и на стадии подготовки законопроектов всеми субъектами законодательной инициативы и лицами, причастными к подготовке законопроектов (в том числе специалистами, учеными и т.д.), а также при одобрении законов Советом Федерации и подписании их Президентом Российской Федерации. Более того, аналогичные программы целесообразно разработать и для законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации, представительных органов муниципальных образований, а также исполнительных органов власти.

Оставить комментарий




TPL_TPL_FIELD_SCROLL